חפש
Languages
סתיו שפיר
צילום: הדס פרוש, פלאש 90

תקציב חדש מאפס? הפער בין ההבטחות של סתיו שפיר למציאות

חברת המחנה הדמוקרטי מסבירה לנו שבתקציב המדינה יש לפחות 20 מיליארד שקל סודיים, שנועדו לשרת את האינטרסים של הימין. אבל גם אם מחר השמאל יתפוס את השלטון, כנראה שלא יימצא הכסף לחינוך חינם ותחבורה ציבורית כמו באירופה | הטור של שאול אמסטרדמסקי
שאול אמסטרדמסקי
30 באוגוסט 2019
10:01

בתקציב המדינה יש 20 מיליארד שקל שמוחבאים כל שנה ברזרבות סמויות מן העין, לצורך מימון קומבינות פוליטיות שמשרתות רק את הימין. זו, בתמצית, הטענה המרכזית של חברת המחנה הדמוקרטי סתיו שפיר בסרטון האחרון שהעלתה, במסגרת קמפיין הבחירות של רשימתה.

אם רק תיתנו את מושכות השלטון לשפיר וחבריה ברשימה, היא תשתמש בכסף הזה בשביל לממן דברים מדהימים - כמו חינוך חינם מגיל אפס, תוספת מיטות למערכת הבריאות הציבורית והפיכת התחבורה הציבורית למצוינת. אמריקה.

עכשיו נשאר רק להבין איך הקסם הזה יעבוד, אם בכלל.

תקציב המדינה הוא קומבינה פוליטית אחת גדולה

בדבר אחד שפיר צודקת ללא מחלוקת - בתקציב המדינה אכן מפוזרות רזרבות סמויות מן העין, שמשמשות את משרד האוצר לתקצוב כל מיני דברים במהלך השנה. העובדה הזו נחשפה בכתבות עיתונאיות, בדוחות של מרכז המחקר של הכנסת, בדוח מבקר המדינה, וכן בעבודתה הפרלמנטרית של שפיר בוועדת הכספים. 


יש כל מיני סוגים של רזרבות סמויות. אלו יכולים להיות סעיפים תקציביים בשמות עמומים, כמו "הוצאות שונות"; סעיפים שאין להם הסברים מספיקים; סעיפים תקציביים אשר שוכב בהם הרבה מאוד כסף שמיועד למטרה מסוימת, אבל בפועל מדי שנה הכסף אינו משמש למטרה הזו. משרד האוצר משתמש בכל הסעיפים האלה במהלך השנה, בשביל להעביר את הכסף למטרות שונות בתכלית.

הסכום הכולל של הרזרבות הללו אינו מגיע, לדעתי, ל-20 מיליארד שקל בשנה, כפי שטוענת שפיר (המספר הזה מורכב מרכיבים נוספים שמנפחים אותו, אבל לא באמת משמשים בתור רזרבה). אבל האמת היא שהמספר המדויק פחות חשוב. בין אם ברזרבות האלה שוכבים 7, 10 או 20 מיליארד שקל, המחלוקת היא אחרת: למה הכסף הזה משמש, ומדוע משרד האוצר משתמש בשיטה הנכלולית הזו לכאורה?

שפיר קוראת לזה "קומבינות פוליטיות", אבל השם הזה קצת חלול. כמעט כל מה שקורה בתקציב המדינה הוא פרי של "קומבינה פוליטית". זה קורה בגלל שכל תקציב המדינה כולו הוא קומבינה פוליטית אחת גדולה, פשוט משום שהפוליטיקה היא אומנות עשיית הקומבינות. אם שר האוצר ושר החינוך מסכמים על תוספת תקציב להכנסת סייעת שנייה לגני הילדים, ולשם כך יש להעביר כמה מיליארדי שקלים מרזרבה מסוימת לטובת תקציב החינוך - האם זו קומבינה פוליטית? ברור שכן. האם זו קומבינה פוליטית שסתיו שפיר מבקשת לבטל? כנראה שלא. אותו הדין לגבי תכנית "חיסכון לכל ילד" - שנולדה בתור האמא של כל הקומבינות הפוליטיות בין אגף התקציבים לבין מפלגת יהדות התורה, אותו הדין לגבי טיפולי שיניים לילדים עד גיל 18 (הפעם זו קומבינה של יהדות התורה מול ראש הממשלה), ואפשר להמשיך עם עוד הרבה קומבינות פוליטיות אחרות.

אם שר האוצר ושר החינוך מסכמים על תוספת תקציב להכנסת סייעת שנייה לגני הילדים, ולשם כך יש להעביר מיליארדי שקלים מרזרבה מסוימת - האם זו קומבינה פוליטית? ברור שכן. האם זו קומבינה שסתיו שפיר מבקשת לבטל? כנראה שלא

לא נראה לי שלדברים האלה שפיר מתכוונת, ולא נראה לי שאת התוכניות האלה חברת המחנה הדמוקרטי הייתה מעוניינת לבטל. כל אותן תוכניות מומנו בדיוק בשיטה הזו ששפיר יוצאת נגדה - כסף שהגיע מן הגורן ומן היקב, ובעיקר מרזרבות תקציביות שמשרד האוצר הכין בצד, כי ידע שיום אחד הפוליטיקאים ישלפו תוכנית מהכובע שמישהו יצטרך לממן. ככה עובד תקציב המדינה. זה לא חשוב אם הממשלה היא ממשלת ימין, שמאל או אחדות לאומית - פוליטיקאים נבחרים בשביל לממש מטרות פוליטיות, וחלק גדול מהמטרות האלה עולות כסף.

ההצעה הבאמת מעניינת של שפיר

מה ששפיר באמת מתכוונת אליו, כך לפחות ניתן לשער, הוא שבתוך תקציב המדינה יש סעיפים שמשמשים למימון מטרות לחיזוק הימין, והימין בלבד. וזה מביא לה את הסעיף. היא מתכוונת, למשל, לתוכניות תקציביות במשרד החינוך או במשרד החקלאות - הסעיפים האלה נודדים לעיתים יחד עם השרים שעוברים ממשרד למשרד - ומשמשות בפועל להזרמת כסף לעמותות שמזוהות עם מפלגות הימין. זה, טוענת שפיר, כסף מושחת שיש לעצור.

באמת יש כסף מושחת שצריך לעצור? ח"כ סתיו שפיר בוועדת השקיפות של הכנסת (צילום: יונתן זינדל, פלאש 90)

על אף שהמצב הזה אכן מתרחש בפועל, כדאי לשים לב לשני דברים. דבר ראשון – המצב הזה התרחש גם כשהשמאל בשלטון. אמנם כבר שנים שהשמאל לא היה בשלטון, אבל זה לא שהימין המציא את השיטה. דבר שני - שם לא נמצא הכסף הגדול. לא מיליארדים, כי אם מיליונים. לא שזה בסדר, אבל אפילו אם מחר בבוקר סתיו שפיר תתמנה לשרת האוצר ותעצור את כל הכסף שמגיע לעמותות הימין, לא יהיה לה ביד מספיק כסף בשביל לממן חינוך חינם מגיל אפס (עניין פעוט של בין 10-5 מיליארד שקל בשנה), להוסיף מיטות למערכת הבריאות (כמה מיליארדים בשנה, תלוי במספר המיטות) ולשפר את התחבורה הציבורית.

שפיר יודעת את זה, והיא יודעת שאת הכסף הגדול למימון התוכניות שלה צריך להביא ממקום אחר. לכן ההצעה המעניינת ביותר שהיא מציעה היא גם ההצעה הכי פחות פרובוקטיבית בסרטון שלה, והכי מורכבת להבנה. שפיר זורקת כלאחר יד שאם רק תיתנו את קולכם למחנה הדמוקרטי, המפלגה תבנה את תקציב המדינה אחרת - מאפס. וזו כבר הבטחה מרחיקת לכת, שאם תיושם אכן יכולה לשנות הכול - אבל רק בתיאוריה. במציאות היא עלולה להתברר כהבטחה ריקה.

איך בונים תקציב?

בשביל להבין מהו תקציב שבונים אותו מאפס צריך להבין רגע איך עובד היום תקציב המדינה. בכל שנה, עם פתיחת דיוני התקציב, יושבים פקידי אגף התקציבים במשרד האוצר עם הפקידים הרלוונטיים במשרדי הממשלה, ומסתכלים מה אמור להיות תקציב המדינה לשנה הבאה.

בשביל לעשות את זה לוקחים את תקציב המדינה משנה שעברה, ומתחילים להוסיף עליו את מה שנקרא בעגה התקציבית "הטייס האוטומטי". אלה כל הכספים שנובעים מדברים אוטומטיים - עוד ילדים שנולדו, עוד אנשים שהפכו לקשישים ומתחילים לקבל קצבת זקנה, וכיוצא באלה. על כל אלה מוסיפים הפקידים את כל העלויות של כל ההבטחות שהממשלה הבטיחה במהלך השנה, או של החוקים שהכנסת חוקקה - תוכניות שעולות כסף ומוכרחות להיכנס לתקציב, בין אם יש לזה כסף או לא.

גם אם מחר שפיר תתמנה להיות שרת אוצר, זה לא שהיא תוכל לבנות את כל התקציב מאפס, אלא רק את החלק הגמיש של התקציב. זה ממש לא מספיק בשביל לשנות לחלוטין את סדרי העדיפויות

בסופו של התהליך הזה יוצא מספר. המספר הזה, אחרי לא מעט ריבים בין פקידי האוצר לפקידי המשרדים האחרים, ולאחר מכן בין הפוליטיקאים לבין עצמם, ואחרי כמה קיצוצים מפה ומשם, המספר הזה נהיה בסופו של דבר תקציב המדינה - סדר גודל של 400 מיליארד שקל בשנה. 

לבנות את תקציב המדינה אחרת, כפי ששפיר מציעה, אומר שבמקום לקחת את תקציב השנה שעברה כבסיס ועליו להוסיף את כל מה שנוסף אוטומטית, בכל שנה יש לעבור על כל התוכניות התקציביות, לראות מה עובד ומה לא, להעיף את מה שלא, ולהשקיע במה שכן. למשל, אם בתקציב משרד החינוך יש עשר תוכניות שונות לסיוע לנוער מנותק שנמצא בסיכון, אבל רק אחת נותנת תוצאות ותשע אחרות לא, אין סיבה להמשיך לתקצב את כולן. אפשר לוותר על תשע, ואת הכסף שהתפנה להשקיע בתוכנית שעובדת, או במטרות אחרות.

למען האמת, משרד האוצר בעצמו ניסה להניע את משרדי הממשלה להתחיל לבחון את התוכניות התקציביות שלהם - מה עובד ומה לא - בשביל לייעל את תקציב המדינה. הוא אפילו שם תמריץ למשרדים האחרים - אם לא תעשו את זה, אני פשוט אקצץ לכם קצת מהתקציב כל שנה. בפועל זה לא ממש עבד, וחלק גדול ממשרדי הממשלה התעלמו לחלוטין מההנחיה הזו, ואחרים פעלו על פיה, אבל ממש בשוליים ולא בכסף הגדול. בקיצור, אמנם יש בעיה מובנית באופן שבו בונים את תקציב המדינה כל שנה, אבל השיטה ששפיר מציעה פשוט אינה ישימה.

רוב מוחלט של תקציב המדינה בכלל לא מושפע במישרין מהפוליטיקאים. חברי הממשלה בישיבת מליאה (צילום: יונתן זינדל, פלאש 90)

קודם כל, ברמה הטכנית רוב מוחלט של תקציב המדינה בכלל לא מושפע במישרין מהפוליטיקאים. זה נשמע מוזר, אבל זה המצב. כל החלק בתקציב המדינה שמיועד לתשלום משכורות, פנסיות תקציביות - הממשלה לא נוגעת בו. גם הכסף במסגרת חוזים ארוכי טווח שנחתמו מזמן - למשל, לרכישת מטוסים - הממשלה כמעט שלא יכולה לעשות איתו כלום. מה שנשאר אחרי ששמים בצד את כל הכסף הזה הוא אחוזים בודדים מתקציב המדינה - משהו כמו 5%. בתקציב של כ-400 מיליארד שקל, זה אומר משהו כמו 20-10 מיליארד שקל כל שנה. זה הכסף שהפוליטיקאים רבים עליו בכל פעם שבונים תקציב, כי זה החלק הגמיש.

כלומר, גם אם מחר שפיר תתמנה להיות שרת אוצר, זה לא שהיא תוכל לבנות את כל התקציב מאפס, אלא רק את החלק הגמיש של התקציב, רק את מה שלא משוריין כבר למשכורות או מכרזים וכו׳. זה ממש ממש לא המון, וממש לא מספיק בשביל לשנות לחלוטין את סדרי העדיפויות.

פה זה לא שווייץ 

האמת? אפילו אם לשפיר ולמחנה הדמוקרטי היה הסיכוי להתיישב על כיסא משרד האוצר, לנופף באיזה שרביט קסמים ולהתחיל לבחון כל שקל בתקציב המדינה, הסיכוי שלהם באמת לסגור תוכניות שלא עובדות, ולהשקיע באלה שכן, היה שואף לאפס. 

כי בשביל לבטל תוכניות צריך לפטר עובדים או להסב אותם לתפקידים אחרים שהם לאו דווקא ירצו. ובשביל לעשות את זה צריך לצאת למלחמת עולם בהסתדרות, ועל אף ששפיר טוענת בעקביות שיש צורך ברפורמה בהסתדרות, היכולת של הממשלה לנצח במלחמה כזו הוא קטן עד מאוד - כל ממשלה. בעולם אידילי וסטרילי, שבו לא היה צורך במלחמות כאלה, אפשר היה לבנות תקציב מאפס כל שנה. בעולם הממשי, זה קרוב לבלתי אפשרי, או דורש נסיבות קיצוניות מאוד - משבר כלכלי מהחמורים שידע המשק הישראלי, כמו ב-1985.

כל עוד זה לא המצב, ההבטחה הזו של שפיר ושל המחנה הדמוקרטי היא רעיון מעניין להתפלמס עליו באירועים חברתיים - אם זה מסוג האירועים החברתיים שאתם הולכים אליהם - וסוג של חומר למחשבה לסוף השבוע. זה לא באמת רעיון פרקטי שאפשר ליישם ביום שאחרי הבחירות. זו בדיוק הסיבה שבגללה אגף התקציבים בונה את תקציב המדינה באופן שהוא בונה אותו, עם כל הרזרבות התקציביות הסמויות שיש בו - חלקן תולדה של סעיפים תקציביים שנגררים משנה לשנה, למרות שכולם יודעים שהם מנופחים ושאין בהם צורך. כי בפוליטיקה הישראלית לא ניתן לבצע הערכה אובייקטיבית א-פוליטית, של האם כספי משלם המיסים עובדים לטובת האינטרס הציבורי או לא? אנחנו לא שווייץ. בדמוקרטיה היחידה במזרח התיכון השיטה התקציבית עובדת אחרת - כל דאלים גבר. אין שום סיכוי שהמחנה הדמוקרטי תשנה את השיטה הזו אחרי הבחירות.