משה כחלון
צילום: אוליביה פיטוסי

האוצר ניצח בקרב על הצגת תוכנית, והפסיד בקרב על ניהול המגפה

באוצר הבינו שהם צריכים להיות ראשונים לשים מסמך מקיף על השולחן לפני שמשרד הבריאות יעשה זאת. במבחן התוצאה אחרי ישיבת הממשלה - הצלחה חלקית. הנה הצעה לקריאה מודרכת | פרשנות
שאול אמסטרדמסקי
05 במאי 2020
06:00

1.

אתמול היה יום מכריע. אבל מה שנראה אולי לרגע כמו ניצחון של משרד האוצר על הבריאות הוא ממש לא כזה. ההישג הגדול ביותר של משרד האוצר, ואין לזלזל בו, הוא שהוא דחף את הממשלה לראשונה להציג לציבור תוכנית כוללת, ולא רק טיפין טיפין של הקלות נקודתיות.

אבל את כל יתר הדברים שמשרד האוצר רצה להשיג כיום - הוא לא השיג כלל.

עכשיו תרשו לי לקחת אתכם קצת אל אחורי הקלעים. מבחינת משרד האוצר, הדיון שנערך אתמול בממשלה היה אמור להיות דיון הבקעה. מה שמעניין את האוצר הם לא הקניונים, או באיזה תאריך מדויק יחזור הכדורגל. כלומר, זה גם מעניין אבל זה לא ה-דבר הכי מעניין מבחינתם. מה שמעניין את האוצר הוא הדיון הגדול שהממשלה התחילה לנהל. דיון על שלושה דברים: מי מנהל את המגפה, על פי איזה מדדים, ועל בסיס איזה מידע. שלושת הדברים האלה מטרתם אחת - להעביר את הכוח והשליטה מידיו של משרד הבריאות (וליתר דיוק: מנכ״ל משרד הבריאות) לידי משרד האוצר. שר האוצר הפורש (בסיפוק) משה כחלון קרא לזה אתמול בישיבת הממשלה ״הכוח המונופוליסטי של משרד הבריאות״. קצת אירוני בהתחשב בכך שמאז 1985 ברציפות ועד היום הכוח המונופוליסטי הזה היה בידי משרד האוצר. אבל זו בדיוק הנקודה.

2.

בואו נדבר על זה רגע.

משרד האוצר מצא את עצמו מתחילת המשבר הזה בטריטוריה לא מוכרת. כמעט בכל המקרים שאני יכול להעלות בזכרוני, בוודאי במשברים הכלכליים, משרד האוצר הוא המשרד המוביל. מאז תוכנית הייצוב ב-1985, כלומר מאז שחוק ההסדרים בא לעולם, משרד האוצר השתלט כמעט לחלוטין על תהליך התכנון הממשלתי. כמעט כל הרפורמות הגדולות נולדו או עברו במשרד האוצר. הוא זה ששולט בברז התקציבי, ולכן יש לו כוח מיקוח אדיר לחייב את משרדי הממשלה לקדם רפורמות שבאוצר מעוניינים בהן. עד כדי כך משרד האוצר התחזק בעשורים האחרונים, שבמשרדי הממשלה האחרים התנוונו. 

משבר קורונה הכניס את משרד האוצר לטריטוריה בלתי מוכרת בעליל. פתאום הכוח לא אצלו

בשנים האחרונות דברים מעט השתנו, אבל רק מעט. האוצר שחרר מעט מהכוח שלו לחלק ממשרדי הממשלה, בין היתר משום שחלק ממנכ״לי משרדי הממשלה בשנים האחרונות הם בעצמם יוצאי אגף התקציבים באוצר. ועדיין, למרות השחרור החלקי הזה, משרד האוצר היה ונותר המשרד שמנהל את העסק.

היחיד שניסה להחליש את כוחו בשנים האחרונות, ודי הצליח, היה ראש הממשלה בנימין נתניהו, מסיבות פוליטיות - כל שרי האוצר מאז 2012 לא היו ממפלגת השלטון, אלא יריבים פוליטיים של נתניהו. 

והנה בא משבר קורונה והכניס את משרד האוצר לטריטוריה בלתי מוכרת בעליל. פתאום הכוח לא אצלו. בכלל לא אצלו. ואם זה לא מספיק, הכוח נמצא אצל מנכ״ל משרד הבריאות משה בר סימן טוב, בעצמו סגן ראש אגף התקציבים לשעבר, בשר מבשרו של משרד האוצר. לכאורה.

זה מחרפן אותם, במשרד האוצר. מחרפן.

3.

ביום ראשון משרד האוצר עשה מהלך טקטי משמעותי ראשון מבחינתו. 

זה התחיל בסוף השבוע. כמה מפקידי אגף התקציבים התחילו לחבר מסמך. לא עוד מסמך נקודתי על קניונים או חדרי כושר, אלא מסמך נרחב יותר. מסמך שבאמת אפשר ביושר להצמיד לו את המילה "אסטרטגיה", מסמך שמזכיר מסמכים דומים שראינו במדינות כמו גרמניה, שווייץ או אירלנד.

הנה הצעה לקריאה מודרכת במסמך הזה, כי מסתתרות בו כמה פנינים: 

״נכון להיום, בשל עומס האירוע ומורכבותו, טרם פורסם מתווה יציאה סדור. שתי הפעימות הראשונות שהוחלטו על ידי הממשלה, התקבלו בטווחי זמן מהירים וקרובים זה לזה… החלטות אלו התקבלו מבלי שהוגדרו מדדי בריאות ברורים לפיהם יכולים חברי הממשלה לבחון את השפעת ההחלטות שהתקבלו או את ההצדקות להחלטות שמונחות לפתחם, כגון דחיית יישום פעימה… כך לדוגמה, ביום שני החליטה הממשלה על פתיחת גנים ומסגרות לגיל הרך, ככל שלא תחול הרעה בתנאים, אך על אף שכל נתוני התחלואה השתפרו ממועד קבלת ההחלטה, דרש משרד הבריאות לדחות את תאריך הפתיחה״.  

תרגום: משרד האוצר מאשים את משרד הבריאות בהכשלת הממשלה. 

״חסם נוסף שאנו מבקשים לשפר במסגרת המתווה לעבודת הממשלה הוא היעדר נתונים אמינים, תדירים ונגישים למקבלי ההחלטות ולכלל גורמי המקצוע בממשלה ומחוצה לה. משנהפך המידע הבריאותי קריטי לניהול המדינה והמשבר, נדרש לייצר ולנהל אותו בסטנדרט מתאים ושקוף. בלא מידע זה מתגברת אי הוודאות שבה אנחנו פועלים ועלול להיווצר נזק בלתי הפיך למשק משימוש מופרז בסגרים על המשק כולו או בהפחתת פעילות מעבר למינימום הנדרש. אם נידרש לבצע מגבלות נוספות, נוכל לצמצם את הנזק הכלכלי בזכות מידע טוב יותר על אופן ההתפשטות של המחלה ומידת ההשפעה של צעדי מדיניות שננקטו״.  

תרגום: משרד האוצר מאשים את משרד הבריאות שהוא משאיר את כולנו בעמימות שטובה לו בשביל לשמר את הכוח אצלו. הוא יהיה אחראי להרס הכלכלי, אומרים באוצר.

אחרי ההאשמות האלה באוצר עוברים להציג את ההמלצות שלהם - שלבים שונים של מעבר לשגרה, מתי פותחים כל דבר וכו׳. כל הצעדים האלה לא כוללים בשום צורה הליכה לאחור, משום שזו, לדעת האוצר, לא צריכה להיעשות באופן גורף כפי שסגרנו את כל המשק בתחילה, אלא באופן ממוקד, כמו באיזמל מנתחים. כלומר, אם צריך לסגור אזור מסוים כי יש בו התפרצות של התחלואה, אין סיבה לסגור את כל החנויות בישראל. זה הקו שמציגים באוצר בחלק הזה של המסמך.

ומשם הם עולים למתקפה.

״על מנת להגביר את הוודאות בקרב הציבור לעניין דרך הפעולה הממשלתית הצפויה בכל תרחיש, מוצע לפעול באופן מידי להקמת צוות בין-משרדי. בראשות הצוות יעמוד מנכ"ל משרד ראש הממשלה ועל חבריו יימנו מנכ"ל משרד הבריאות, ראש המועצה הלאומית לכלכלה, ראש המועצה לביטחון לאומי, מנכ"ל משרד האוצר, הממונה על התקציבים במשרד האוצר, מנכ"ל משרד הכלכלה והתעשייה או מי מטעמם״.

תרגום: זה מהלך מאוד מחוכם מצד משרד האוצר. הוא רוצה להפקיע את הכוח והשליטה מידי מנכ״ל משרד הבריאות, אבל הוא לא יכול להגיד את זה כך במפורש. אז הוא מציע להקים ״צוות״, שבראשו לא יעמוד איש אוצר אלא איש אמונו של ראש הממשלה, עם שני נציגים נוספים של ראש הממשלה (יועצו הכלכלי ויועצו הביטחוני). בצוות יהיו חברים עוד שני נציגים של משרד האוצר, ועוד נציג כלכלי (מנכ״ל משרד הכלכלה), ולמנכ״ל משרד הבריאות יהיה קול אחד בלבד. קול אחד מתוך שבעה. 

ההמלצה השנייה של האוצר היא להקים בסיס נתונים לאומי מרכזי שבו אין-ספור נתונים על החולים במחלה. איך מסבירים את הצורך בבסיס נתונים כזה? כל מי שאי פעם נתן פידבק לעובדים שלו מכיר את הביטוי ״סנדוויץ׳ מחמאות״. קודם כל אתה נותן את הטוב, אחרי זה תוקע את הביקורת השלילית, ואחרי זה מלטף בעוד מחמאה קטנה. הנה כך כתבו באוצר: ״בראש ובראשונה ישנה חשיבות ברורה באיסוף וניתוח מידע עבור מערכת הבריאות עצמה״.

תרגום: אהה, ברור, אתם דואגים למערכת הבריאות. ברור.

״קיימת חשיבות מכרעת לגופים הכלכליים בממשלה וכן למגזר העסקי ללמוד את ההשפעה של הפעילות הכלכלית על מצב התחלואה״.

תרגום: אוקי, אתם מתחממים.

״מידע אמין על המחלה יכול לעזור לנו לצמצם את הנזק החברתי הנגרם לאוכלוסיות אלו, על ידי ניהול מדויק יותר של המגבלות המוטלות עליהן״.  

תרגום: עוד העלאת הילוך - צריך לצמצם את הנזק שאתם גורמים.

״נכון להיום תהליך האיסוף והניתוח של המידע על החולים והמבודדים טרם הצליח להעמיד לרשות הממשלה ומקבלי ההחלטות את המידע הנדרש לצורך ניהול מבוסס נתונים של אסטרטגיית היציאה. 

תרגום: אתם פח, משרד הבריאות, מה עשיתם בחודשיים האחרונים? ואגב, עם כל הכבוד לקריאות האלה של משרד האוצר על חשיבות המידע השקוף והנגיש, אם יש גוף שהמציא את השליטה במידע מבלי להפוך אותו לשקוף ונגיש זה משרד האוצר. זה קצת מצחיק לבוא עכשיו בטענות לאחרים.

מנכ"ל משרד האוצר שי באב"ד, מנכ"ל משרד הבריאות משה בר סימן טוב (צילום: יונתן זינדל, פלאש 90)

אבל זה עוד כלום, כי כעת מגיע הסעיף החביב עליי. מעשייה נחמדה שמופיעה בסעיף 6 בעמוד 7 במסמך של משרד האוצר. המעשייה הזו הולכת כך:

״לפני מספר שנים ביצעה המדינה תהליך דומה בנתונים הכלכליים שלה. היום, בניגוד לעבר, על אף שאגף התקציבים הינו האגף האחראי במשרד האוצר לקידום ואישור תקציב המדינה, תחזית הכנסות המדינה נעשית על ידי אגף אחר - אגף הכלכלנית הראשית. בהתאם לנוהל המחייב לביצוע התחזיות, הכלכלן הראשי בונה את תחזית ההכנסות לשנים הבאות, אשר על בסיסה נבנה תקציב המדינה, לאחר היוועצות עם אגפי המשרד הרלוונטים וכן גם גורמים חיצוניים בהם בנק ישראל והמועצה הלאומית לכלכלה. באופן הזה, תהליך התחזיות נעשה באופן 'סטרילי' משיקולי התקציב המיידים ומתוקף על ידי מספר גורמי מקצוע, וזאת נוכח החשיבות הרבה בשימוש במידע מהימן ככל הניתן. יש לקדם תהליך דומה בנתוני הבריאות כבר עכשיו״. 

תרגום: אוקי, זה קצת מצחיק. הנה איך שזה באמת קרה. הסיפור הזה הולך אחורנית ל-2010. שר האוצר היה יובל שטייניץ, ראש אגף התקציבים היה אודי ניסן. במשרד האוצר נאלצו, לא ברצון רב, לבנות תקציב דו-שנתי לשנים 2012-2011. בדוח יוצא דופן של מבקר המדינה, הוא גילה בדיעבד שראש אגף התקציבים פשוט הגדיל את תחזית ההכנסות לשנת 2012 מבלי שהיה לכך בסיס של ממש. "למשרד האוצר אין נוהל הקובע כיצד מכינים את תחזית ההכנסות, מי אחראי להכנתה ולמשתני המקרו שעליהם היא מבוססת, מי הגורם המאשר את התחזית, מהן סמכויותיו של המנכ"ל בעניינה ואם שר האוצר רשאי להתערב בקביעתה״, כתב המבקר, ״על אף שהניסיון מלמד כי צפויה סטייה מתחזית ההכנסות, משרד האוצר לא מכין כל אומדן להסתברות של טעויות בסדרי גודל שונים שיסייע למקבלי ההחלטות".

מספר גורמים באוצר תחת הקדנציה של כחלון סיפרו לי כיצד בהנהלת האוצר עדיין משנים את המספרים כרצונם. למשל, מגדילים דיבידנדים בשביל שהמספרים יסתדרו כמו שצריך


למה בכלל חשובה תחזית ההכנסות? ולמה ראש אגף התקציבים ניפח אותה? כי העלאת תחזית ההכנסות מאפשרת להגדיל גם את ההוצאות מבלי להגדיל את הגירעון (הפער בין ההוצאות להכנסות). למה לעשות את זה? כי זה משרת את הדרג הפוליטי. מה קרה בסופו של דבר ב-2012? תחזית ההכנסות הלכה לכל הרוחות והגירעון בפועל היה פי שניים יותר גדול מהתחזית של האוצר.

או במילים אחרות, המעשייה שמשרד האוצר מספר עכשיו, על כך שתהליך בניית תחזית ההכנסות מתבצע באופן סטרילי וכל זה - הסיפור הזה נולד אחרי מחדל חמור של משרד האוצר שהוביל את הממשלה לגירעון ענק, שנדרשו צעדים דרסטיים של העלאות מיסים וקיצוצים בשביל לתקנו. הם לא עשו את זה סתם ככה בשביל הכיף שלהם. ואפילו אחרי ששינו את הנהלים ותחזית ההכנסות מתבצעת ״באופן סטרילי״, היא עדיין לא סטרילית באמת.

מספר גורמים באוצר בשנים האחרונות, תחת הקדנציה של כחלון, סיפרו לי כיצד בהנהלת האוצר עדיין משנים את המספרים כרצונם. למשל, מגדילים מאוד את הדיבידנדים שיגיעו מחברות ביטחוניות סודיות שאסור להגיד את שמן, בשביל שהמספרים יסתדרו כמו שצריך. או כסף שיגיע מרשות מקרקעי ישראל. אבל אני נכנס לרזולוציה גבוהה מדי. הרעיון הוא כזה - המעשייה של סעיף 6 שבמשרד האוצר מספרים? זו אכן מעשייה יפה, אבל זו לא הדוגמה שהייתי מביא בשביל לשכנע למה צריך שתהליך בניית המדדים למעבר בין סגר להקלות יהיה אובייקטיבי ולא בידיו הבלעדיות של משרד הבריאות. הפוסל במומו פוסל.

4.

בשורה התחתונה, באוצר הבינו שהם צריכים להיות ראשונים ולשים מסמך מקיף על השולחן לפני שמשרד הבריאות יעשה את זה. הם רצו לקבוע את סדר היום ויצאו לקרב על התודעה. הם רצו לקבל את תשומת ליבו של ראש הממשלה, שנותן אותה כל העת בעיקר למנכ״ל משרד הבריאות. במבחן התוצאה, אחרי ישיבת הממשלה: הצלחה חלקית.

משרד האוצר קיווה לשים את ידיו על ההגה, אבל ההגה בינתיים רחוק ממנו כשם שהיה קודם

הקרב על התודעה עבד במובן זה שראש הממשלה הבין שהציבור מוכרח לראות תוכנית כוללת, וזה אכן מה שהוצג אתמול. אבל באותה מידה ראש הממשלה הקשיב למשרד הבריאות ואפילו החמיר מעט את הנורות האדומות - מדדי התחלואה שאם חוצים אותם, אז כולנו חוזרים לסגר, או מגבילים שוב את החיים בצורה דומיננטית.

גם ניהול המגפה וגם המידע נשארו בידיו של משרד הבריאות. משרד האוצר קיווה לשים את ידיו על ההגה, אבל ההגה בינתיים רחוק ממנו כשם שהיה קודם. יהיה מעניין מאוד לראות מה יקרה בתקופה הקרובה, ומה יקרה אם, חלילה, מספרי החולים ישובו לעלות.