גנץ ונתניהו
צילום: אלכס קולומויסקי, פלאש 90

במקום להתמודד עם הבעיות: התקציב הפך למאבק פוליטי

מאחורי ההתנגחות על התקציב מסתתר קרב גדול יותר מהמאבק על 8 ימים בדצמבר • יש צורך לשנות את סדר העדיפויות אבל זה קשה מדי פוליטית • בלי אומץ מנהיגותי ימשיכו להעביר קופסאות תקציביות – שעליהן נשלם בריבית
שאול אמסטרדמסקי, פרשנות
09 באוקטובר 2020
13:18

כל ההודעות שיוצאות מפי שר האוצר, כחול לבן והליכוד לגבי התקציבים לשנים 2020 ו-2021 הן לא יותר מאחיזת עיניים. הממשלה לא מתכננת שום בשורה בתקציב המדינה. לו הייתה לנו ממשלה מתפקדת היא הייתה עושה את זה באופן אחר לגמרי, ומתחילה כבר מזמן. את הממשלה הזו זה פשוט לא מעניין. התקציב מבחינתה הוא לא כלי להתמודד עם המגיפה, אלא כלי לניגוח פוליטי – לערעור היציבות מצד אחד, ולשמירה על הכיסא מצד שני, כל עוד הנסיבות מתאימות. כל העדויות הכלכליות לכך נמצאות על השולחן.

בואו נפרק את זה רגע: 

1. שמונה ימים בדצמבר

קודם כל תקציב 2020. הממשלה למעשה כבר העבירה את התקציב לשנה זו לפני חודש, כשהוסיפה 11 מיליארד שקלים לתקציבי משרדי הממשלה. אבל לפי לשון החוק שהציע חבר הכנסת צבי האוזר, הממשלה והכנסת צריכות לאשר סופית את תקציב 2020 בשבוע האחרון של דצמבר. למה? כי זו הייתה הפשרה שנועדה למנוע את פיזור הכנסת בספטמבר. האם הממשלה תצליח להסכים עכשיו על כך? התשובה לשאלה הזו אינה כלכלית אלא 100% פוליטית. אין דבר כזה תקציב לשמונה ימים. אם הממשלה תצליח או לא לאשר סופית את תקציב 2020 זו שאלה של האם ראש הממשלה רוצה להקדים את הבחירות. לא שום דבר אחר. משרדי הממשלה יקבלו את הכסף בכל מקרה. 

2. שנת 2021 תתחיל עם תקציב המשכי, פשוט לא ברור המשך של מה

אם הממשלה לא תצליח לאשר את תקציב 2020 באופן סופי, לדבר הזה תהיה עלולה להיות משמעות בעייתית לגבי השנה הבאה. בגלל שתקציב 2021 לא יאושר עד סוף 2020 כנדרש, המשמעות היא שמשרדי הממשלה שוב יתחילו את השנה עם תקציב המשכי. שהוא קטן יותר מהצרכים שלהם. במקום לדעת בתחילת השנה כמה כסף יהיה להם לכל השנה, הם יצטרכו לחיות מחודש לחודש. אך אם תקציב 2020 לא יאושר סופית בממשלה ובכנסת, החשב הכללי לא יידע איזה תקציב חודשי להעביר למשרדי הממשלה.

בעיקרון תקציב המשכי הוא תקציב בגודל של 1/12 מתקציב השנה הקודמת. לכן בשנת 2020, עד לאחרונה, כל משרד קיבל בכל חודש מנה בגודל של 1/12 מתקציב 2019. אבל אם לא יהיה תקציב מאושר לשנת 2020, על סמך מה יחשב החשב הכללי את החלוקה בשנת 2021? אם החישוב צריך להתבצע על בסיס 1/12 של התקציב המאושר האחרון, הרי שזהו תקציב שנת 2019. ואם משרדי הממשלה יצטרכו לחיות בשנה הבאה על בסיס 1/12 של תקציב 2019, זו תהיה בעיה משמעותית עבורם. דה פקטו, זה יהווה קיצוץ של התקציב.

למה זה בעייתי? כי במשרדי ממשלה רבים התקציב מושפע מאוד מגידול האוכלוסייה, למשל במשרדי החינוך והבריאות. בכל שנה יש גידול טבעי במספר הילדים, וגידול טבעי במספר המבוגרים. אלה צורכים את תקציב החינוך, אלה צורכים את תקציב הבריאות. אם שני התקציבים האלה, מהגדולים בספר התקציב של ממשלת ישראל, לא יתעדכנו בהתאם לגידול הטבעי של האוכלוסייה – יהיו פחות שירותי חינוך ופחות שירותי בריאות. המשמעות? פחות שעות הוראה, פחות שעות רפואה. כן, דווקא עכשיו. זה בדיוק מה שמבהיר את הצורך הדחוף באישור תקציב 2020 באופן סופי. לא בשביל שנת 2020, אלא בשביל שנת 2021. 

3. הצורך בשינוי סדרי עדיפויות אמיתי

אם הכול יקרה כמתוכנן, העבודה על תקציב 2021 תחל עכשיו, ותסתיים עם אישורו בכנסת בחודש מארס. בשנים נורמליות אז כבר הייתה מתחילה העבודה על תקציב 2022, אבל אנחנו לא בשנה נורמלית, וזו לא ממשלה נורמלית.

להבדיל משנת 2020, שאז הקורונה הגיעה בהפתעה ותפסה את תקציב המדינה לא מוכן, בשנת 2021 הקורונה היא כבר לא הפתעה אלא נתון ידוע. לו זו הייתה ממשלה נורמלית שמתפקדת היטב, התקציב לשנה הבאה היה צריך לבטא שינוי עמוק בסדרי העדיפויות שלה. שינוי שיאפשר למשרדי הממשלה לתפקד טוב יותר מול המגפה, ושיניח את היסודות הדרושים להתאוששות המשק אחריה.

בואו נשים את זה במספרים: תקציב 2021 אמור לגדול בערך ב-14 מיליארד שקל לעומת תקציב 2020. בהנחה שתקציב 2020 יאושר סופית בממשלה ובכנסת. מתוך התוספת הזו, סביר להניח שמשרד הביטחון יבקש תוספת של כמה מיליארדים, ייתכן שיותר מחצי. אחרי הכול, בתחילת ספטמבר הוא קיבל תוספת של 3.3 מיליארד שקל. לטעמי, בשנה שבה הממשלה מנסה להתמודד עם מגיפה ולהניח את היסודות לשיקום הכלכלה, אין מקום לתוספת כל כך משמעותית לתקציב הביטחון.

הימים האלה טומנים בחובם הזדמנות נדירה לשינוי בסדרי העדיפויות. אם קרה משהו בקורונה הזו הוא שהציבור הישראלי נחשף במלוא העוצמה למקומות שבהם מערכת הבריאות חזקה בהם - רמת הרפואה, ולמקומות שבהם היא חלשה - מערכת האשפוז, למשל, אבל לא רק. אותו הדבר נכון לגבי מערכת החינוך שמקבלת תקציב כולל של 70 מיליארד שקל בשנה, אם כוללים את ההשכלה הגבוהה, ומייצרת תוצאות בינוניות במקרה הטוב. ההישגים של התלמידים בינוניים – ובעיקר של אלה החלשים. תשתיות הלמידה בינוניות ומטה, ההכשרה של המורים לא מספיק טובה, חלק גדול מהם לא ברמה מספיק טובה, המערכת רחוקה מרחק גדול מלהיות מערכת טכנולוגית, הכלים הדיגיטליים בסיסיים ביותר, ולילדים רבים וביישובים רבים אין שום תשתית דיגיטלית כלל.

בשנה שבה הממשלה מנסה להתמודד עם מגיפה ולהניח את היסודות לשיקום הכלכלה, אין מקום לתוספת כל כך משמעותית לתקציב הביטחון

אם אי פעם הייתה הזדמנות לעשות חריש עמוק בתקציב החינוך ובמערכת החינוך כולה, היום זו ההזדמנות הזו. זה הזמן למנות את "ועדת דוברת 2" – שתעבוד חודש שלם ברציפות ובזריזות, תעבור עם מסרקות ברזל על תקציב מערכת החינוך, ותמליץ לממשלה על שינוי סדרי העדיפויות בתוכו. גם בשביל להתמודד עם המגפה טוב יותר, וגם בשביל להתחיל להזיז את המערכת הזו קדימה אל המאה ה-21, תהליך שהיה צריך להתחיל כבר לפני שני עשורים.

יש עוד שינויים שצריכים להתבצע בתוך תקציב המדינה ל-2021. הביטוח הלאומי יצטרך לקבל יותר כסף. לא רק עכשיו, אלא באופן קבוע. אם זה נכון שהמחלה שמייצר וירוס הקורונה היא בעלת השלכות רפואיות ארוכות טווח, ייתכן שהממשלה תצטרך ליצור קצבת נכות קורונה, זמנית או קבועה. זה אומר ליצור מנגנון שלם עם ועדות רפואיות וכל מה שמשתמע מכך, ובעיקר לחלק יותר כסף בקצבאות. זה אומר שהביטוח הלאומי צריך לקבל יותר, וזה צריך להגיע על חשבון משרדי הממשלה אחרים.

ייתכן שגם משרד הרווחה צריך לקבל יותר כסף ואולי יש גם מקום להשקיע יותר בתשתיות - דיגיטליות ופיזיות. זה אומר קיצוץ ממשרדי ממשלה אחרים שפחות חיוניים כרגע. אלה סתם דוגמאות, אבל הן כולן מבטאות דבר אחד יסודי – המגיפה הזו מחייבת את הממשלה לשינוי משמעותי בסדרי העדיפויות התקציביים. זה אומר לקצץ פה, ולהוסיף שם. זה קשה, מאוד מאוד קשה. זה קשה גם בממשלות תפקודיות, היכן שיש פוליטיקאים אמיצים ולא פחדנים. זה קשה יותר שבעתיים בממשלה הנוכחית.

4. הפוליטיקה

האם הפוליטיקאים שמרכיבים את הממשלה הנוכחית יבינו שיש פה צורך בשינוי סדרי עדיפויות עמוק ויהיו מוכנים לבצע אותו? 

אם לשפוט לפי מה שראינו מהממשלה הזו עד עכשיו, התשובה לשאלה הזו היא לא. קיצוץ בתקציב הביטחון בשביל להסיט את התקציבים לכל יתר חלקי הממשלה הוא קריטי בעת הזאת, אבל לא נראה ששר הביטחון וראש הממשלה החליפי בני גנץ הוא שיביא את הבשורה. גנץ היה הרמטכ"ל בתקופת המחאה החברתית, כשהעם דרש שינוי בסדרי העדיפויות, וגם אז הוא התעקש על תוספת תקציבית לביטחון וקיבל אותה. בתחילת ספטמבר גנץ דרש תוספת של יותר משלושה מיליארד שקל לתקציב הביטחון, חרף המגיפה, וקיבל אותה. גנץ דרש מראש הממשלה ארכה של שלושה חודשים בעניין התוספת שמעניקים הרמטכ"לים לפנסיה התקציבית של פורשי צבא הקבע, וקיבל אותה, למרות שהדבר הזה עולה למערכת הביטחון יותר ממיליארד שקל בשנה.

בקיצור, גנץ אולי יודע להוציא הודעות מתריסות לעיתונות נגד חוסר התפקוד של ממשלת ישראל נוכח המגיפה, אבל הוא אחד הגורמים המשמעותיים להשארת המצב הקיים על כנו, וחוסר התפקוד הזה. לפחות בהיבט התקציבי.

גם מיתר המפלגות שמרכיבות את הממשלה קשה לצפות לשינוי בסדרי העדיפויות. לא סביר שש"ס ויהדות התורה יתנו את ידם לקיצוץ כלשהו בקצבאות בשביל לממן קצבת קורונה חדשה. לא סביר שהם יתנו את ידם לקיצוץ בתקציבי הישיבות או התמיכה באברכים ובעולם התורה בשביל לממן תוספות למערכת החינוך. אם יש משהו שהפוליטיקאים החרדים סיפקו בחודשים האחרונים הרי שאלה עדויות לכך שכל מה שמעניין אותם הוא המגזר שלהם, ולעזאזל סדר העדיפויות הלאומי. אין שום סיבה להאמין שהם יובילו או יתמכו בשינוי עמוק בסדרי העדיפויות של הממשלה.

גנץ אולי יודע להוציא הודעות מתריסות לעיתונות, אבל הוא אחד הגורמים המשמעותיים להשארת המצב הקיים על כנו

האם ראש הממשלה נתניהו יוביל שינוי כזה למרות הכול? לו הוא היה רוצה, לו זה היה חשוב לו, הוא היה יכול. לראיה, כשנתניהו חושב שצריך לסגור את המשק הוא מצליח לעשות את זה, למרות שרוב המומחים הרפואיים והרים חושבים אחרת. לו הוא היה רוצה להוביל שינוי בסדרי העדיפויות הכלכליים בשביל שהממשלה תיתן מענה טוב יותר למגיפה ותזניק את המשק קדימה כשאפשר יהיה לזנק קדימה - הוא היה עושה את זה.

הוא פשוט לא רוצה, כי זה קשה מדי. פוליטית. 

5. אז מה כן? עוד ועוד קופסאות

בהיעדר מנהיגות ואומץ פוליטיים להובלת שינוי כלכלי, לממשלה יישאר רק כלי אחד בארסנל - קופסאות תקציביות. עוד ועוד כסף שמגיע מהשמיים. בשנת 2020 ראינו קופסאות כאלה בהיקף של כ-130 מיליארד שקל, (בערך מחצית מהכסף כבר יצא, ורוב היתר צפוי לצאת עד לסוף השנה). 

קופסאות תקציביות הן מפלטת של הפוליטיקאים החלשים, הבינוניים, אלה שלא מסוגלים לעשות שינוי בסדרי העדיפויות. למה לריב עם השותפים שלך לממשלה אם אפשר להביא כסף מהירח ולהוסיף לכולם? העניין הוא שמה שאולי היה נכון בחלקו ל-2020, כי הקורונה הייתה הפתעה – אינו נכון בעליל לשנת 2021. הקורונה כאן, כולם יודעים שהיא כאן לתקופה ממושכת, אין סיבה להוסיף תקציבי עתק מהירח לתקציב המדינה בשביל להתמודד עם המגיפה.

למה לא? בגלל שלכסף הזה יש מחיר. הכסף הזה הוא הלוואות שהממשלה לוקחת, ושמשלמי המסים יצטרכו לפרוע, בריבית. לאורך עשרות השנים הקרובות אנחנו נחזיר את החובות האלה. למרות שזה לגמרי בסדר ללוות כסף בשביל לממן את זה, עד כה החשב הכללי לווה יותר מ-100 מיליארד שקל לטובת הקורונה – יש לזה גבול. כל שקל שאפשר להוציא מתוך התקציב במקום ללוות שקל חדש, הוא שקל שאסור ללוות. על כל שקל כזה שאנחנו לווים נצטרך להחזיר יותר משקל, בגלל הריבית. כבר לפני הקורונה החזרי הריבית עמדו על בערך 40 מיליארד שקל מתקציב המדינה. מבחינת סדרי הגודל, זה כאילו שהחזרי הריבית הם המשרד הממשלתי הרביעי בגודלו אחרי הביטחון, החינוך והבריאות. זה לא נורמלי. ואם נמשיך ללוות בהיקפים האלה, החזרי הריבית האלה יתנפחו עוד יותר.

זה אומר פחות תקציבים לשירותים חברתיים בעשורים הקרובים, דווקא כשיהיה בהם הכי צורך, בשל הדחיפות לשקם את המשק ולוודא שהפערים לא מתרחבים. זה המחיר של עוד ועוד קופסאות, זה המחיר של פוליטיקה בינונית, של פוליטיקאים נטולי אומץ, של ראש ממשלה שלא מעניין אותו דבר זולת ההישרדות הפוליטית שלו. 

זה מה שמסתתר מאחורי סבב ההתנגחות האחרון של כחול-לבן והליכוד סביב תקציב המדינה. זה לא קרב על שמונה ימים בדצמבר. זה הרבה יותר מזה.