-
צילום: מארק ישראל סלם, פלאש 90

הימים שאחרי: איך עובד השלב הבא בהקמת ממשלה?

תתכוננו למסע אל חדרי המשא ומתן הסגורים שבהם מנסים להגיע להסכם קואליציוני. מה קורה שם בפנים, מי האנשים שהעבודה שלהם היא לנהל משא ומתן ולהרכיב ממשלה, ואיך ההסכמים האלה משנים לחלוטין את החיים של כולנו? | חיות כיס
שאול אמסטרדמסקי | חיות כיס
26 במרץ 2021
16:56
עודכן ב 22:32

בשבועות הקרובים סביר להניח שתשמעו או תקראו שוב ושוב משפטים כמו ״התקדמות דרמטית במשא ומתן הקואליציוני״, ״פריצת דרך במשא ומתן״, וכמובן הלהיט - "פיצוץ ענק במשא ומתן הקואליציוני", שאחריו מגיעה, לפעמים, ״סגירה של הרגע האחרון במשא ומתן״.

התהליך הזה - המשא ומתן הקואליציוני - הוא בדרך כלל תהליך סמוי מן העין שקורה בחדרים סגורים בירושלים או בכפר המכביה ברמת גן. כשהוא נגמר בהסכם – יש ממשלה, וכשהוא מתפרק – אנחנו מוצאים את עצמנו בבחירות חדשות.

לקראת תחילת השיחות, עם סיום ספירת כלל הקולות, הסכת "חיות כיס" יצא למסע אל תוך חדרי המשא ומתן הסגורים. מה קורה שם בפנים, מי האנשים שהעבודה שלהם היא לנהל משא ומתן ולהרכיב ממשלה, ואיך ההסכמים הקואליציוניים משנים לחלוטין את החיים של כולנו?

הבוקר שאחרי - האזינו להסכת "חיות כיס"

נתחיל בהתחלה - מה זה הסכם קואליציוני?

בשביל להקים קואליציה ראש הממשלה המיועד צריך לשכנע מפלגות אחרות להצטרף. חלק מהן מאוד רוצות, אחרות מנסות לשחק אותה קשות להשגה, ויש כאלה שרוצות להצטרף אבל לא רוצות לשבת יחד עם מפלגות אחרות. ההסכמים הקואליציוניים הם הדבק שאמור להחזיק את חלקי הקואליציה יחד, גם כשיש מפלגות שמרגישות שיש להן מה להרוויח מלפרק את הקואליציה.

הסכמים קואליציוניים הם סוג של תוכנית הפעולה של הממשלה לקדנציה הקרובה. הם כוללים בתוכם את כל התוכניות של הממשלה, בצורה מאוד מפורטת. ממש ממש מפורטת.

קודם כל, יש את הסעיפים הפרסונליים: כמה תפקידים מקבלת כל מפלגה. יש גם המון סעיפים שנוגעים לכספים קואליציוניים, כלומר כסף שמקבלות המפלגות שמרכיבות את הקואליציה למטרות שהן מעוניינות בהן, בתמורה לכניסתן לקואליציה. וחוץ מזה, יש הרבה סעיפים שנוגעים לדברים מאוד קונקרטיים. והרבה מאוד כסף. העלות של ההסכם הקואליציוני של יהדות התורה עם הליכוד ב-2015, למשל, הייתה יותר משמונה מיליארד שקלים. 

את הדוגמה הכי טובה לאיך הסכמים קואליציוניים שינו את פני החברה שאנחנו חיים בה אפשר למצוא במחקר של ד״ר ענת פלדמן, מהמכללה האקדמית אחוה. ד״ר פלדמן הראתה כיצד רשת החינוך של ש״ס, "מעיין החינוך התורני", הוקמה ב-1987 בניגוד לחוק חינוך ממלכתי, ולאחר מכן הצליחה לגדול ולהתרחב, ולקבל תקציבים, רק בזכות ההסכמים הקואליציוניים וההתחזקות של ש״ס. 

המהלך הזה התחיל לצבור תאוצה ב-1992, תחת ממשלת רבין. יצחק רבין הקים ממשלה צרה, שהיו חברות בה מרצ וש״ס בלבד, והמפלגות הערביות תמכו מחוץ לקואליציה. רבין ידע שבשביל לשמור על שלמות הקואליציה הקטנה שלו הוא צריך לשלם מחיר משמעותי. והוא שילם אותו.

"תנאי יסוד למו"מ מוצלח זה מוכנות לדעת שאם הדברים לא הולכים – לא קרה שום דבר. לא חייבים להתחתן ולעשות עסקה"

אחד הסעיפים בהסכם הקואליציוני עם ש״ס ב-1992 קבע שעל אף שרשת החינוך שלהם הוקמה בניגוד לחוק, ועל אף שהדרג המקצועי במשרד החינוך התנגד לתקצב אותה, יוקם בכל זאת מינהל חינוך ותרבות חרדי במשרד החינוך, שיישלט על ידי סגן שר מטעם ש״ס, שיהיה אחראי על רשת מעיין החינוך התורני. בהמשך הגיעו גם התקציבים.

ויש עוד דוגמאות. פנסיה חובה – העובדה שהמעסיקים מוכרחים לחסוך לפנסיה לכל העובדים השכירים שלהם – זה התחיל בהסכם הקואליציוני בין קדימה לעבודה ב-2006. גם העלאת קצבאות הזקנה. העלאת שכר המינימום נקבעה בהסכם הקואליציוני בין הליכוד לכולנו של משה כחלון ב-2015. גם הנומרטור - הכלי שמחייב את הממשלה לוודא איך ההחלטות התקציביות שלה בהווה משפיעות על העתיד. 

מי כותב את ההסכמים, ואיך מתבצע המו"מ?

ההנחה הסבירה היא שראשי המפלגות מנהלים את המשא ומתן, במציאות זה לא ממש ככה. בין הצוותים שמנהלים את השיחות אפשר למצוא מנכ"לי משרד ראש הממשלה לשעבר, ח"כים מכהנים, עורכי דין פרטיים - שהרי בסופו של דבר אלה חוזים משפטיים ויש צורך בעורכי דין שינסחו אותם. בליכוד, למשל, מ-2009 ועד למערכות הבחירות האחרונות, מי שניהל את המשא ומתן היה עורך הדין דוד שמרון, מקורבו ועורך דינו של ראש הממשלה נתניהו.

לאנשים האלה גם אין בעיה לייצג מפלגות שונות במערכות בחירות שונות. מממילא האידאולוגיה כבר די דומה, והמשקל שלה נמוך יותר היום לעומת פעם.

מה שקורה אחר כך נחלק לשתי נקודות מבט. קודם כל, נקודת המבט של המפלגה שמנסה להקים את הממשלה: הצוות שלה מנהל משא ומתן במקביל מול כמה מפלגות, והאינטרס שלהם הוא לגמור את זה כמה שיותר, וייתכן שבשביל זה הם יצטרכו לשלם לא מעט. בכסף שלנו, הכוונה. 

מנקודת המבט של מפלגה שרוצה להיכנס לקואליציה ההמשחק הוא אחר. אלון גלרט, עורך דין פרטי שהיה בעברו היועץ המשפטי של משרד ראש הממשלה ואחד האנשים שכנראה השתתפו בכתיבה של הכי הרבה הסכמים קואליציונים, מציע שלושה כללים לשיחות. 

"כשאתה חלק מהקואליציה הברורה של מפלגת השלטון, כולם חושבים שאין לך יכולת סחיטה - זו טעות נוראית"

הראשון - להיות מוכן. "כשאתה מנהל משא ומתן מול אנשים ותיקים, מנוסים ומתוחכמים כמו זאב אלקין, אתה צריך שיהיה לך תשובות להרבה מאוד ניואנסים משפטיים וחוקתיים", הוא מסביר.  הכלל השני - להביא מנוף פוליטי, כזה שיאותת למפלגת השלטון שהיא צריכה לשלם מחיר גבוה בשביל להכניס אותך לקואליציה. המנוף הכי טוב הוא הרבה מנדטים, אבל לפעמים גם מספר קטן של מנדטים יכול לעבוד, בעיקר אם בלעדיך אין קואליציה.

כלל שלישי - להיות מוכן להפסיד. גלרט מסביר: "באופן כללי כמעט, תנאי יסוד למשא ומתן מוצלח, לאו דווקא בקואליציה, זה מוכנות עם עצמך לדעת שאם הדברים לא הולכים לא קרה שום דבר. לא חייבים להתחתן ולעשות עסקה".

אביגדור יצחקי, יו"ר מפעל הפיס ומי שהיה חלק מרכזי בצוות המצומצם שניהל את המשא ומתן הקואליציוני מטעם מפלגת כולנו, טוען שהעמדה הטובה במשא ומתן היא דווקא של השותפות הטבעיות. "כשאתה חלק מהקואליציה הברורה של מפלגת השלטון, כולם חושבים שאין לך יכולת סחיטה - זו טעות נוראית", הוא טוען. "ראש הממשלה המיועד מעדיף לתת כמה שיותר, ולרצות כמה שיותר, את אותן מפלגות שמראש הולכות איתו ביחד. ולא את אלה שמנסות לסחוט ממנו דברים שהוא לא היה רוצה לתת להן במצב אחר". 

רבין הקים ממשלה צרה, וידע שיצטרך לשלם מחיר. אריה דרעי ויצחק רבין (צילום: לע"מ)

וזה אולי מסביר למה בשנים האחרונות המשא ומתן של המפלגות החרדיות מול הליכוד תמיד היה כל כך פשוט.

אבל זה לא הסוף. כי יש עוד גורם אחד שמנסה להשפיע על ההסכמים הקואליציוניים.

המעורבות של אגף התקציבים ופקידים בכירים

אחרי הבחירות של 2015, פקיד בכיר באחד ממשרדי הממשלה סיפר לי משהו שהפתיע אותי. הוא הצביע על אחד הסעיפים בהסכם הקואליציוני של כולנו עם הליכוד, ואמר לי: "רואה את זה? אני הכנסתי את זה לפה". וזה הפתיע אותי, כי אני מודה שלא ידעתי שפקידי ממשלה מכהנים לוקחים חלק פעיל בעיצוב ההסכמים הקואליציוניים.

אבל זה רק בגלל שהייתי נאיבי. כי הפקידים לוקחים חלק מאוד פעיל בעיצוב ההסכמים הקואליציוניים. "הם מגיעים עם רשימת דרישות שהם הכינו בעצמם", סיפר גלרט. "הרשימה כוללת דברים חשובים מבחינה אידאולוגית, או שהם חושבים שהשותפים שלהם רוצים. לא פעם אתה רואה במסגרת המשא ומתן חלק מהחלומות של אנשי אגף תקציבים, כשהם רוצים את ההזדמנות הזאת אולי לממש אותם". 

על פניו, אנשי המקצוע היו אמורים לחכות עד שתורכב ממשלה, ורק אז להתחיל לעבוד מול שר האוצר על תוכניות העבודה. אבל במציאות אנשי משרד האוצר הבינו שלחכות לרגע הזה יהיה בזבוז של זמן, ואולי אפילו מאוחר מדי. אז הם התחילו להיכנס בשלבים מוקדמים יותר. האם זה בסדר? האם זה לא בסדר? לא משנה מה הדעה שלכם, בוודאי תסכימו שזה בעיקר מאוד אפור, הערבוב הזה של הדרג המקצועי והפוליטי. 

זה גם מה שחשב המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לשעבר אבי ליכט. אחרי הקמת הממשלה ב-2013, ליכט חשב שההסתובבות של פקידי אגף התקציבים בין חדרי המשא ומתן קצת עברה את הגבול, ושזה לא הגיוני שהפקידים יכניסו דברים באופן יזום להסכמים. אז הוא כתב נוהל, וקבע שהפקידים לא יוכלו לעשות את זה. הנוהל הפך למחייב רק ב-2019, והיום, לפחות באופן רשמי, לפקידים אסור ליזום שום דבר ולקחת חלק פעיל במשא ומתן. 

ועכשיו מה?

בסופו של דבר ההסכם הקואליציוני הוא מסמך משפטי, אבל אין לו באמת תוקף משפטי. הוא לא באמת מחייב את הפקידים או את הממשלה. הוא כלי פוליטי שנועד לשרת מטרות פוליטיות של הפוליטיקאים. אם להסכמים אין באמת תוקף משפטי, עד כמה הם מתממשים בכלל?

ההסכמים שייחתמו עכשיו יהוו את הבסיס לתקציב לשנים 22-21, וכל מפלגה תדאג לקחת כמה שיותר מהקופה

במילה אחת התשובה היא - המון. אבל צריך להסתכל על הנתונים מקרוב בשביל להבין את הניואנסים של התשובה הזו. גלרט ציין כמה נתונים: "72% מהסעיפים קוימו, 9% לא ו-19% קוימו באופן חלקי". 

כל האנשים שדיברתי איתם העריכו שההסכמים הקואליציוניים שייחתמו עכשיו - אם אכן מי שיקבל את המנדט יצליח בכלל להקים ממשלה - יהיו מאוד מפורטים. ההסכמים האלה יהוו את ההכנה לתקציב המדינה לשנים 2022-2021, וכנראה שכל המפלגות ידאגו לקחת כמה שיותר מהקופה, למרות הגירעון של 170 מיליארד שקלים. 

מתישהו, אולי, הפוליטיקאים שלנו יתחילו להתעניין בבעיות של הטווח הארוך, ולא יחפשו רק להשיג הישגים סמליים בטווח הקצר.