(איור: סוהיני טל)
(איור: סוהיני טל)

עניי עירך משתלמים

הפרדוקס של הדירוג החברתי-כלכלי: כשהמצב של התושבים משתפר, המצב של העירייה מתדרדר
עמית תומר
05 במרץ 2017
13:26

בנובמבר האחרון ירד הדירוג של עיר הבירה ירושלים במדד החברתי-כלכלי מארבע לשלוש. זה אומר שחלה ירידה באיכות החיים של תושבי העיר, והם הפכו לתלויים יותר בעירייה. תגובת ראש העיר לפגיעה התדמיתית היתה מפתיעה. ניר ברקת הגדיר את העדכון "חשוב ומשמח".

זו לא הפעם היחידה ששינוי בדירוג מתקבל בצורה שנראית מנוגדת להיגיון. גן יבנה, מבואות החרמון, אריאל, גדרה ושער הנגב עתרו יחד בחודש שעבר לבג"צ נגד החלטת הלמ"ס להעניק להן ציונים גבוהים יותר במדד החברתי-כלכלי. כלומר, העיריות טוענות שהמדינה טעתה כשהחליטה שהתרחש שיפור במצב הכלכלי של התושבים שלהן.

למה הרשויות המקומיות מתעקשות על כך שהתושבים שלהן עניים? בגלל שככל שהדירוג שלהן נמוך יותר, כך המענק הכספי שיקבלו מהמדינה יהיה גבוה יותר.

אינפו פרמטרים של הלמ

מה זה המדד החברתי-כלכלי?

לכל רשות מקומית בישראל יש ציון מ-1 עד 10 שאומר מה המצב הכלכלי והחברתי של התושבים שלה. הציון הכי נמוך הוא 1, ויש בו ישובים כמו רהט, ביתר עילית וחורה. הציון הכי גבוה הוא 10, ויש בו רק שני ישובים - כפר שמריהו וסביון. לוד היא 4, תל אביב 8 וחיפה וראשון לציון קיבלו את הציון 7. אתם יכולים לראות את הדירוג המלא, שמבוסס על נתונים מ-2013, פה.

אז לפי מה נותנים לישוב את הציון הזה? מדובר בדירוג של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. כל כמה שנים מודדים בלשכה 14 פרמטרים ומשקללים אותם. הציון הזה חשוב מאוד לעיריות: לפיו נקבע גודל מענק האיזון שהן יקבלו.

מה זה מענק איזון? זו הדרך של המדינה לשמור על העיריות מאוזנות מבחינה תקציבית, או לפחות לנסות. המענק משמש את העיריות לסבסוד שירותי רווחה וחינוך, להוספת חוגים ופעילויות תרבות לתושבים, ובאופן כללי למימון שירותים שהכנסות העירייה מארנונה לא מצליחות לכסות. למענקי האיזון יש תפקיד חשוב מאוד בתקציב הרשויות המקומיות ובשמירה על שביעות הרצון של התושבים, והיא כמובן משפיעה על היכלות של ראש הרשות להיבחר מחדש.

אז איך קובעים כמה כסף יקבל כל אשכול? בעזרת "נוסחת גדיש", על שם יו"ר הוועדה, שקבעה אותה, יעקב גדיש ז"ל. על בסיס הדירוג החברתי-כלכלי, הנוסחה קובעת שני נתונים. הנתון הראשון נקרא "ההוצאה הנורמטיבית" - כמה כסף רשות בכל אשכול צריכה להוציא כדי לספק שירותים לתושבים שלה. הנתון השני הוא "ההכנסה הנורמטיבית" - כמה ארנונה הרשויות מסוגלות לגבות מהתושבים שלהן, כשההנחה היא שככל שמצבם של התושבים יותר טוב, הם יכולים לשלם יותר ארנונה.

אחרי שאנחנו יודעים כמה חייבים להוציא וכמה אפשר להכניס, אפשר לראות אם יש פער - והיקף הפער הזה הוא גובה מענק האיזון. הנוסחה מתבססת גם על גובה ההוצאות על פנסיה והחזרי מלוות (איגרות חוב שתושבים נאלצו לרכוש למימון תקציב המדינה, וכעת יש לתת להם את התמורה עליהן). גודל הסיוע הוא המכפלה של מספר התושבים בהיקף הכסף שהעיר צריכה להשקיע בכל תושב.


הפגנות של עיריית ירושלים להגדלת התקציב. כל תוספת כספית מתקבלת בברכה (צילום: יונתן זינדל, פלאש 90)הפגנות של עיריית ירושלים להגדלת התקציב (צילום: יונתן זינדל, פלאש 90)

העליה בדרוג עלתה למועצה 6 מיליון שקל

וזו הסיבה לכך שניר ברקת שמח שירושלים ירדה בדרוג, ושרשויות אחרות תבעו שיורידו אותן: עלייה בדירוג מפחיתה את המענק, ולהפחתה יש השלכות קשות על הרשות המקומית. העלייה של מועצת שער הנגב מהאשכול החמישי לשישי עלתה לה שישה מיליון שקל - היא קיבלה מענק שנמוך ב-94 אחוז ממה ששולם לה בשנה שעברה. או כמו שהגדיר זאת ראש המועצה, אלון שוסטר: "מדובר בקיצוץ שיביא לפגיעה רוחבית במועצה". כלומר, כל שירותי המועצה צפויים להיפגע אם העתירה שלה לבג"צ לא תתקבל.

לשינוי בדירוג יש גם השפעה ישירה על התושבים משום שלפיו נקבע היקף הסבסוד לשירותים שונים שהם יקבלו מהמדינה. למשל, המדינה מעניקה סבסוד מלא של צהרונים לילדים (מגיל שלוש ועד שמונה) למשפחות ברשויות שנמצאות באשכולות 3-1. הורדת הדירוג של ירושלים למקום השלישי, למשל, אפשרה לברקת להציל את פעילות הצהרונים המסובסדים, אותם תכנן לבטל רק מספר ימים קודם לכן. 
המדינה מעניקה למשפחות באשכולות 7-4 סבסוד חלקי לצהרונים, שנע בין 250 ל-400 שקל (תלוי ברמת ההכנסה של המשפחה. במשפחות חד הוריות הסבסוד גבוה יותר). עם זאת, באשכולות 10-8 רק משפחות חד הוריות ייהנו מהסבסוד.

עלייה בדירוג, שמשמעותה כאמור שיפור כלכלי במצב התושבים, עשויה דווקא לעלות כסף לתושב ואף לפגוע ברמת החיים שלו.

אז איך קובעים את הדירוג?

כדי להבין מה בדיוק המצב הכלכלי שלכם ושל העיר שבה אתם גרים, הלמ"ס רוצה לדעת הרבה מאוד עליכם: מגובה המשכורת, דרך מספר הנפשות בכל בית והאם יש לכם תואר אקדמי ועד כמה שווה האוטו שלכם.

הלמ"ס בוחנת את התושבים בכל עיר לפי 14 משתנים שמתחלקים בין ארבעה תחומים: הדמוגרפיה ביישוב, מצב ההשכלה והחינוך, תעסוקה וגמלאות ורמת החיים. כל אחד מהתחומים מכיל פרמטרים שמתעדכנים אחת למספר שנים, בניסיון מתמיד למצוא את הדרך המהימנה ביותר למדוד פערים חברתיים.

הלמ"ס רוצה לדעת את כמות האנשים שמרוויחים הרבה ואת כמות האנשים שמרוויחים מעט. למה? כי עירייה שסובלת משיעור גבוה של מובטלים או תושבים שנתמכים על ידי קצבאות, עשויה לגבות ארנונה נמוכה יותר 

בעדכון המדד בנובמבר האחרון, שהתבסס על נתונים מ-2013, בדקו את המצב הדמוגרפי ביישוב לפי שלושה פרמטרים: הגיל שמחצית מהאוכלוסייה נמצאת מעליו ומחצית מתחתיו (חציון הגיל), היחס בין האוכלוסייה שאינה עובדת (עד גיל 19 ומעל גיל 65) לבין האוכלוסייה המפרנסת (בני 20 עד 64) ושיעור המשפחות עם ארבעה ילדים ויותר. המצב הדמוגרפי מעיד על היקף האוכלוסייה המבוגרת והצעירה, שאינה עובדת ומהווה נטל על העירייה.

מצב ההשכלה והחינוך נמדד לפי ממוצע שנות הלימוד של בני 25 עד 54 - גילי העבודה העיקריים. בתי ספר ומוסדות להשכלה גבוהה נחשבים, אך לימודי ישיבה גבוהה נשארו בחוץ. נבדק גם שיעור בעלי התואר האקדמי באותם הגילאים. היקף ההשכלה נבדק מאחר שקיים קשר ישיר בינו לגובה המשכורת של התושב - תושבים משכילים מקבלים שכר גבוה יותר ונזקקים פחות לשירותי העירייה.

תחום התעסוקה והגמלאות נקבע לפי חמישה פרמטרים: שיעור בעלי ההכנסות מתוך בני ה-15 ומעלה;
שיעור נשים בגילאי 54-25 שאינן עובדות; שיעור העובדים שמרוויחים יותר מכפול מהשכר הממוצע; שיעור בעלי הכנסה שמקבלים מתחת לשכר המינימום; ושיעור מקבלי השלמת הכנסה וקצבאות זקנה.
הלמ"ס לא רוצה לדעת רק מה השכר הממוצע בעיר, אלא גם את כמות האנשים שמרוויחים הרבה מאוד ומעט מאוד. למה? כי עירייה שסובלת משיעור גבוה של מובטלים, תושבים שנתמכים על ידי קצבאות או תושבים שמרוויחים מתחת לשכר מינימום, עשויה לגבות ארנונה נמוכה יותר ואף עלולה להתקשות לגבות את הסכום. כלומר, הפער בין ההוצאות וההכנסות שלה עלול להיות גבוה מאוד.

רמת החיים נמדדת לפי המצב הכלכלי של התושבים. על פי ההכנסה החודשית הממוצעת לנפש (שכר וקצבאות), מספר המכונית הפרטיות ושוויין וממוצע מספר ימי השהייה בחו"ל של תושבים מעל לגיל שנתיים, שנוסעים לחופשות של שלושה ימים עד שלושה חודשים. רמת חיים גבוהה מעידה על מצב כלכלי טוב, כלומר התושב פחות תלוי בשירותי העירייה ויכול להסתדר לבד.

מומי דהן, יומומי דהן, יו"ר ועדת ההיגוי שקבעה את המשתנים לבניית הדירוג (צילום: המכון הישראלי לדמוקרטיה)

בכל עדכון, מתבצעים שינויים קלים בפרמטרים שנבדקים. בעדכון ב-2013, למשל, נלקחו בחשבון סעיפים שהיום כבר לא קיימים במדד - מספר החדרים בכל בית, מספר חדרי השירותים, מספר התושבים שעובדים כמנהלים ובמקצועות שדורשים הכשרה אקדמאית ולכמה יש מחשב עם חיבור לאינטרנט.

מי שבוחר מה לבדוק הם חברי ועדת ההיגוי של הלמ"ס, שיושבים בה 24 חברים. גורם בלמ"ס סיפר לדסק הכלכלי של "כאן" שהוועדה מנסה לעדכן את ה"מותרות" בהתאם לתנאי המציאות המשתנה: "זה כמו שפעם היינו מודדים כמה פטפונים יש לאנשים בבית, אבל עם הזמן עברנו למכשירים חשמליים אחרים כשאלו ירדו מגדולתם. אתה מנכה את הדברים שהיום כמעט כל אחד מחזיק, ומשאיר דברים שיש רק חלק שיכולים להרשות לעצמם".

"אנחנו קובעים את המשתנים על פי מחקרים שקיימים לגבי הקשר בינם לבין רמת ההכנסה", אמר פרופ' מומי דהן מהאוניברסיטה העברית, ששימש כיו"ר הוועדה שקבעה את המשתנים. "לדוגמה, ימי הנסיעה לחו"ל, למשל, זה משתנה שעוזר לנו לקבל תמונת מצב מקיפה הכוללת גם את הכלכלה השחורה. בעוד יש אנשים שלא מדווחים על ההכנסות שלהם כראוי, הם לא יכולים להסתיר את היציאות שלהם מהארץ. עוד דוגמה היא השכלה - מחקרים רבים מראים שיש קשר בין מספר שנות ההשכלה של אדם למשכורתו - אולי זה לא מדויק עבור כל מקרה ומקרה, אבל סטטיסטית זה מוכח".

למה מתייחסים רק לשנות לימוד באוניברסיטה ולא בישיבה גבוהה?
"כי שנות הלימוד בישיבה בדרך כלל לא תורמות למשכורתו של אדם. אנחנו מחפשים משתנים שיש מתאם בינם לבין רמת ההכנסה".

הנוסחה לא מציגה תמונה שלמה

בעוד שבלמ"ס מתעקשים שהפרמטרים נבחרים בשיקול דעת נוקשה, המבקרים טוענים שלעתים השיקולים מוטים לטובת אוכלוסיות מסוימות, כמו החרדים למשל. "שום דבר לא מקרי, זה הכל פוליטיקה", אמר לדסק הכלכלי של "כאן" בכיר באחת הרשויות המקומיות. "קחי למשל את הנסיעות לחו"ל, איך אפשר להשוות חופשת סקי באתר מפואר לאיזה דיל במזרח אירופה? מה גם שבמקרה הזה אם תוציאי מהבדיקה את האוכלוסייה החרדית תראי שכולם היום נוסעים. זה לא מדד אמיתי".

תור להחתמת דרכונים לפני יצאה לחו"איך אפשר להשוות חופשת סקי לדיל במזרח אירופה?" תור להחתמת דרכונים לפני יצאה לחו"ל בנתב"ג (צילום: יוסי זמיר, פלאש 90)

ביקורת נוספת היא על כך שהמדד משאיר הרבה דברים חשובים בחוץ, כמו פרמטרים הכרחיים להערכת יציבותה הכלכלית של רשות מקומית: ההכנסות מתשלומי הארנונה של התושבים ומצבם הכלכלי הם לא הפקטורים היחידים שצריך כדי להבין את היקף העזרה הדרוש לרשות המקומית. ההכנסות של הרשות המקומיות מגיעות לא רק מהארנונה שמשלמים התושבים וממענקי האיזון, אלא גם מהארנונה מהעסקים. רשות עם הרבה שטחי מסחר תהיה חזקה יותר מרשות שיש לה רק מגורים ללא עתודות קרקע, גם אם התושבים במצב סוציו-אקונומי דומה. רמת השרון וכפר ורדים, למשל, שייכות לאשכול 9, אך יש הבדל מהותי בין שתיהן. עיריית רמת השרון נחשבת למבוססת מאוד, והיא אחת מהערים המובילות בארץ בגובה הסכומים המושקעים בשירותים לכל תושב. בכפר ורדים, לעומתה, יש הרבה פחות שטחי מסחר ולעסקים בה יש מחזור עסקי נמוך יחסית בגלל מספר התושבים במקום וריחוקה מהמרכז. כלומר, כפר ורדים חלשה יותר.

כפר ורדים. סובלת ממחסור בשטחי מסחר (צילום: א-לה כפר, CC BY-SA 3.0)כפר ורדים. מדורגת כמו רמת השרון, אך מכניסה פחות (צילום: א-לה כפר, CC BY-SA 3.0)

"המדד מתייחס להכנסות התושבים, אבל לא מסתכל על העירייה עצמה", אומר גם סיון יחיאלי, ראש המועצה המקומית כפר ורדים. "הם שוכחים שהתושבים הם לא מקור ההכנסה היחיד של חלק מהעיריות. בפריפריה יש למשל מועצות שבשטחיהן מוצבים בסיסים צבאיים, ואז הם מקבלים מהם ארנונה גבוהה שתמורתה לא נדרשים כמעט שירותים. אבל יש רשויות מקומיות שלא נהנות מכל זה".

ראש המועצה כפר ורדים: "אני מכנה אותנו 'רשות אנורקסית'. זה אומר שאני מצמצם כל מה שאני יכול. אני משקיע פחות בתחזוקה, בניקיון רחובות ואפילו בפינוי אשפה, שאנחנו עושים כאן רק פעם בשבוע"

לטענת יחיאלי, כפר ורדים, שדורגה באשכול 9, סובלת מכך שלא בוחנים את מצב הרשות המקומית עצמה. תושבי כפר ורדים נחשבים לבעלי מעמד גבוה ("יחסית", מבקש יחיאלי להדגיש, "השכר הממוצע פה הוא 13 אלף שקל בחודש, רק 30 אחוז יותר מהשכר הממוצע במשק") ולכן הרשות כמעט ולא מקבלת סיוע במסגרת מענקי האיזון. יחיאלי טוען שזה מאלץ אותו למנוע שירותים חיוניים מתושביו: "אני מכנה אותנו 'רשות אנורקסית'. זה אומר שאני מצמצם כל מה שאני יכול לצמצם כדי להשפיע בדברים שחשובים לי, בראש ובראשונה בחינוך, שאני לא אתן שייפגע. אז אני משקיע פחות בתחזוקה, בניקיון רחובות ואפילו בפינוי אשפה - שאנחנו עושים כאן רק פעם בשבוע, אולי היישוב היחיד בארץ שדואג לזה בתדירות כל כך נמוכה".

איך זה קורה?
"כי חוץ מהארנונה שהתושבים משלמים, אין הכנסות נוספות. במקביל, כיוון שהתושבים לכאורה במצב סוציו-אקונומי גבוה, המדינה דורשת מאיתנו לעזור להם מעט ושרוב השירותים יהיו על חשבונם. אז יש גבול כמה אתה יכול לקחת מאנשים, שכבר משלמים מסים, בלי לתת להם תמורה".

ביקורת אחרת טוענת שרף ההכנסה מארנונה שנקבע לכל אשכול אינו בר השגה עבור רשויות מסוימות, גם במצב שבו הן מצליחות לגייס את התשלומים מכלל התושבים. במכון לשלטון מקומי באוניברסיטת תל אביב מצאו שגם אם הרשויות הערביות יצליחו לגבות ארנונה מ-100 אחוז מהתושבים, הן עדיין יהיו 27 אחוז מתחת לרף שנקבע. כלומר, הפער בין ההוצאות להכנסות של הרשויות הערביות חריף יותר והמענק לא מספיק כדי לשמור על הרשות מאוזנת. "זו בוודאות בעיה ברשויות הערביות, אבל אני בטוח שלא רק", אומר אופיר פינס-פז, ראש המכון לחקר השלטון המקומי, ששימש כשר הפנים ב-2005. "אפשר להניח שבמקומות נוספים יש פערים גדולים בין מה שמצפים לגבות ובין היכולת בשטח".

 אופיר פינס. אופיר פינס (צילום: יוסי ציפקיס, באדיבות וואלה! ספורט)

פינס שימש כשר הפנים זמן קצר לאחר שוועדת גדיש שמינה קודמו בתפקיד אלי ישי, סיימה לפעול. "גיליתי שהנוסחה מקפחת את המגזר הערבי", הוא מספר, "אז עשיתי דבר שבקלות אפשר להתלונן עליי למבקר המדינה בגללו אבל הייתי ואני עדיין שלם איתו. לקחתי כסף מהתקציב המיועד למענקים, שמתי אותו בצד, וחילקתי את השאר על פי הנוסחה. הכלכלנים של משרד הפנים בחנו את הפערים שנוצרו בחלוקה ולפי זה חילקנו את השאר למי שיצא מקופח. אבל בשנה שאחרי כבר לא הייתי בתפקיד וזה בוטל".

עובדים על שינוי השיטה

לפני כשנה הודיע שר הפנים אריה דרעי על הקמת ועדה שתבחן מחדש את נוסחת גדיש, בראשות פרופ' דהן. "יכול להיות שמתבססים על הדירוג יותר מידי", מודה דהן. "המשימה של הלמ"ס היא לנסח דירוג שאמור לייצג את הפרופיל החברתי-כלכלי של התושבים בכל רשות. הלמ"ס לא אמורה לקחת בחשבון בעבודתה מה יעשו עם זה. אנחנו נמצאים עכשיו בתהליכי דיונים לניסוח מדד נוסף, שיבחן את מצב הרשות, וההחלטה על המענקים תבוסס על שני המדדים".

ראש מועצת שער הנגב אלון שוסטר. המענק קוצץ ב-94% בגלל העלייה בדירוגראש מועצת שער הנגב אלון שוסטר. המענק קוצץ ב-94% בגלל העלייה בדירוג

עוד לא נקבע תאריך שבו הוועדה תפרסם את המלצותיה, ולא ברור אם זה יקרה השנה. בינתיים, עצם עדכון הדירוג בזמן שהנוסחה תחת בדיקה מעלה ביקורת קשה. "הקמת הוועדה היא הודאה של המדינה שדרך המדידה כיום לא תקינה", טען שוסטר. "אם כך למה דווקא עכשיו, כשהדיונים כבר אמורים להיות בישורת האחרונה, נזכרו שוב לעדכן את המדד ולערער לנו את המענקים?".

עם זאת, לטענתו של פינס, עדכון הנוסחה עוד רחוק. "לא הייתי בונה על זה שבקרוב יהיה עדכון", אמר פינס. "זו עבודה מקצועית מורכבת. אני מניח שבסופו של דבר הם לא ירצו להביא נוסחה שתשנה את הדברים מקצה לקצה, כי הרשויות בונות על המענקים וזה דבר שיכול למוטט אותן. ואם בינתיים יש מפה חדשה של הנתונים הסוציו-אקנומיים שמעידה על שינוי, אין סיבה שלא להשתמש במידע העדכני ביותר באופן מיידי".

ממשרד הפנים נמסר בתגובה: "בימים אלו נעשית עבודה נמרצת כדי להגיע להסכמות תקציביות באשר לתקציב מענק האיזון. עם סיום עבודת הוועדה יפרסמו המלצותיה".