איילת שקד. מובילה פולטיזציה בשירות המדינה
(צילום: מרק ישראל סלם, פלאש 90)

החוקים שעלולים להפוך את ישראל לרפובליקת בננות

איילת שקד, יריב לוין ודוד ביטן מקדמים חוקים שיפגעו בעצמאות שירות המדינה. "כאן באמת" מסביר איך נבחרי הציבור מנסים לקדם מינויים פוליטיים
הילה ויסברג
01 בספטמבר 2017
00:00

במאי 2015 נפל דבר במשרד התקשורת: ראש הממשלה ושר התקשורת דאז, בנימין נתניהו, הרים טלפון למנכ"ל המשרד, אבי ברגר, ופיטר אותו. במקומו, הוא מינה את שלמה פילבר, ראש מטה הליכוד בבחירות האחרונות.

נתניהו יכל לעשות את זה, כי מנכ"ל של משרד ממשלתי זו משרת אמון. זו משרה שלא דורשת כמעט אף תהליך סינון - לא מכרז ולא ועדת איתור. השר ממנה את מי שהוא רוצה. וזהו. התוצאה של התהליך הזה הופיעה בכל כלי התקשורת בשבועות האחרונים. לפי דו"ח מבקר המדינה והחשדות של רשות ניירות ערך, פילבר תעדף את האינטרסים של בזק, ובעל השליטה שלה שאול אלוביץ' - חבר של נתניהו - על פני האינטרסים של הציבור. הוא עשה זאת בכך שפעל להעניק לבזק הטבות, שיגדילו את כוחה בשוק, ובהתאם גם את ההכנסות שלה. מי שניסו לחסום את הכוונות של פילבר להעניק הטבות מפליגות לבזק הם הפקידים של המשרד: סמנכ"ל הכלכלה הרן לבאות והיועצת המשפטית עו"ד דנה נויפלד.

למרות חשיבותם של הפקידים הבכירים במשרדי הממשלה, כמו לבאות ונויפלד, בחודשים האחרונים השרים וחברי הכנסת מכוונים מאמצים עילאיים כדי לשלול מעוד ועוד "שומרי סף" את עצמאותם. רק השבוע
פורסם ב"כלכליסט" שעוד שומר סף נמצא כעת על הכוונת של נתניהו - הממונה על המשמעת בנציבות שירות המדינה. הממונה האחרון בתפקיד, אסף רוזנברג, טיפל בכל מיני פרשות שבהן נחקרו מקורבי ראש הממשלה, ואילו הסמכויות של מחליפו יהיו ככל הנראה מקוצצות בהרבה.

מהם החוקים וההמלצות שקודמו בחודשים האחרונים כדי להגדיל את מספרם של המינויים הפוליטיים בשירות המדינה, ואיפה הם עומדים? "כאן באמת" עושים עבורכם סדר.

1. החוק של שקד: עו"ד פרטי לשרים, במקום יועץ שדואג לציבור

מה אומר החוק?
שרת המשפטים, איילת שקד, מובילה הצעת חוק ממשלתית שמטרתה להפוך את היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה - שומרי הסף הכי חשובים במשרד - למעין משרות אמון.

איילת שקד. הצעת החוק שלה תיתן יותר כוח לשרים (צילום: יונתן זינדל, פלאש 90)איילת שקד. הצעת החוק שלה תיתן יותר כוח לשרים (צילום: יונתן זינדל, פלאש 90)

כיום היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה ממונים באמצעות מכרז, שהוא הליך ברירת המחדל למינויים בשירות המדינה. זהו גם ההליך הנקי ביותר, כי לשרים אין בו כל מעורבות. שקד רוצה שהיועצים המשפטיים ימונו באמצעות ועדת איתור - כלי אחר, גמיש יותר ממכרז, כי הוא מאפשר פנייה יזומה למועמדים והשר הוא זה שבוחר את מי שיקבל את התפקיד (הוועדה מציעה לשר בין מועמד אחד לשלושה). כיום יש 110 משרות בכירות בשירות המדינה שממונות באמצעות ועדת איתור, כמו הסטטיסטיקאי הראשי, ראש מינהל אוכלוסין, פרקליט המדינה ומנהל רשות החברות הממשלתיות.

העניין כאן הוא לא עצם קיומה של ועדת איתור, אלא הרכב הוועדה שאליו שקד חותרת. ההרכב שהיא מציעה עבור הוועדה שתמנה את היועץ המשפטי כולל את מנכ"ל המשרד (יו"ר הוועדה), היועץ המשפטי לממשלה או נציגו, נציב שירות המדינה או נציגו, נציג ציבור שימנה המנכ"ל ואיש אקדמיה שימנה המנכ"ל בהסכמת היועמ"ש. זאת אומרת, למנכ"ל - האיש של השר - יש רוב מבחינת אנשים שמשפיעים על המינוי. מכאן ועד הבחירה במקורבים, המרחק קטן.

איפה החוק עומד?
עד ה-23 ביולי הציבור יכול להגיש הערותיו לתזכיר החוק, ואחר כך ההצעה תוכל להתקדם לוועדת שרים לענייני חקיקה ולהצבעות במליאה. אמנם היועץ המשפטי לממשלה מתנגד להצעה הזו, אבל יש סבירות גבוהה שהיא תעבור בכל מקרה.

ואם יעבור, מה המשמעות?
המשמעות של החוק היא אחת: פוליטיזציה, ולו ברמה הפוטנציאלית, של תפקיד היועץ המשפטי במשרדי הממשלה. כיום היועצים כפופים למשרד המשפטים וליועץ המשפטי לממשלה, ובתרחיש שמתכננת שקד - הם יהיו בפועל כפופים לשר. אולי זו לא תהיה משרת המון במלוא מובן המילה, אבל היא בהחלט תהיה קרובה לזה.

"מנגנון המינוי משנה את התמריצים המקצועיים של בעלי התפקידים", מוסיף ד"ר גיא לוריא, חוקר בתחום מערכת המשפט, במכון הישראלי לדמוקרטיה. "כיום היועץ המשפטי הוא תפקיד עצמאי, ומקצועי. הוא שומר סף המוודא את קיומו של מינהל תקין. השרים רוצים שיהיה להם במשרד עורך דין פרטי שמייצג אותם, ולא את האינטרסים של הציבור".

נציב שירות המדינה היוצא משה דיין, אומר שמכיוון שהיועץ המשפטי הוא שומר סף קלאסי, "זו אחת המשרות האחרונות שבהן צריך להגמיש את כללי הבחירה. מהלך כזה משדר מסר בעייתי, במיוחד כשברקע יש יוזמות נוספות שחורגות מעיקרון היסוד שעליו מבוסס שירות המדינה בישראל, והוא דרג מקצועי וא-פוליטי".

2. "שיטת השלל" בחסות ועדת שקד-לוין

מה אומרות ההמלצות?
ועדת שקד-לוין (או בשמה הרשמי, ועדת השרים למינויים בשירות הציבורי), בראשות שרת המשפטים איילת שקד ושר התיירות יריב לוין, קמה ב-2016 כדי לבחון מינויים בכירים בשירות המדינה. את הוועדה מינה ראש הממשלה, בנימין נתניהו. הוועדה הגישה שתי המלצות. הראשונה: צמצום ושינוי הרכב האנשים שיושבים בוועדות איתור לתפקידים מיוחדים, והשנייה היא הוספת עוד משרות אמון למשרדי הממשלה, כמשנים למנכ"ל.

בנוגע לוועדות האיתור, הוועדה המליצה לצמצם את מספר המשתתפים בהן מחמישה כיום, לשלושה, כך שההרכב יכלול את מנכ"ל המשרד, נציג מטעם המנכ"ל באישור הנציב (מינוי משותף) והנציב. כיום ההרכב כולל את נציג הנציב, המנכ"ל של המשרד, נציג נוסף שאינו מהמשרד ושני נציגי ציבור. בקיצור, כמו במקרה של היועצים המשפטיים, השרים רוצים להגדיל משמעותית את השליטה שלהם על המינויים הבכירים שנעשים דרך ועדת איתור.
בעניין המשנים למנכ"ל, הוועדה הציע להוסיף עוד עשרות משרות של משנה למנכ"ל שיהיו משרות אמון - כלומר, אנשים שהשר יבחר אישית, וימונו ללא מכרז או ועדת איתור. כן, זה אומר עוד "פילברים" במשרדי הממשלה.

כיום ברוב המשרדים אין משנה למנכ"ל, אך כשהתפקיד קיים הוא נבחר במכרז, ולרוב מסתפקים בסמנכ"לים, שגם הם נבחרים במכרז. ההמלצה היא שכל המשנים שישנם יהיו משרת אמון, ובמשרדים שבהם אין משנה למנכ"ל, תתווסף המשרה הזו כמשרת אמון. 

 יריב לוין. רוצה לאפשר לשרים להשפיע על מינוי בכירים בשירות המדינה (צילום: יונתן זינדל, פלאש 90)יריב לוין. רוצה לאפשר לשרים להשפיע על מינוי בכירים בשירות המדינה (צילום: יונתן זינדל, פלאש 90)

"יש שרים שמרגישים חלשים במשרד שלהם; שהם לא מצליחים להזיז דברים, ולכן הם רוצים עוד אנשי ביצוע מטעמם", מסבירה ד"ר דנה בלאנדר, חוקרת במכון הישראלי לדמוקרטיה. הנה דוגמה לתחושה הזו, שלעתים היא אכן מובנת. במרץ 2016, למשל, אמרה שרת הבריאות לשעבר יעל גרמן בדיון של המכון הישראלי לדמוקרטיה: "בתור שרה היתה לי אמנם אחריות בלתי רגילה, אבל מעולם לא היתה לי הסמכות. הפקידות במשרד ממשלתי לא מחשיבה את השר. במשרד הבריאות היו עובדים שלא הסכימו עם המדיניות שלי ולכן לא קידמו אותה". בכל זאת, לא בטוח שהרחבת משרות האמון בשירות המדינה היא הדרך הטובה ביותר להקנות לשרים יותר כוח במשרדים שלהם.

איפה ההמלצות עומדות?
ההמלצה לשינוי ההרכב של ועדות האיתור אושרה בוועדת השירות של נציבות שירות המדינה וכעת ממתינה להחלטת ממשלה. ההערכות הן כי ההמלצה תתקבל, אך עוד לא ברור מתי זה יקרה.

ההמלצה להפיכת המשנים למנכ"ל למשרות אמון לא עברה את האישור ועדת השירות, ולכן היא ככל הנראה לא תקרה. "להפוך את המשנים למנכ"ל למשרות אמון זו טעות, וזה עלול להוביל ל'מדרון החלקלק'", אומר דיין, שעמד בראש ועדת השירות. "המשנה למנכ״ל הוא חוליית הקישור בין הדרג המקצועי והקבוע במשרד, לבין המנכ"ל שמתחלף בדרך כלל עם חילופי השר. יש לזה חשיבות רבה. גם עלולה להיווצר בעיית היררכיה בין שני הבכירים ששואבים את מינויים וכוחם באופן ישיר מהשר".

מה המשמעות?
אם ההמלצה לשינוי ההרכב של ועדות האיתור תעבור - אז לשרים תהיה השפעה גדולה מאוד על מינויים בכירים וחשובים בשירות המדינה, כמו הסטטיסטיקאי הראשי, ראש מינהל אוכלוסין, פרקליט המדינה ומנהל רשות החברות הממשלתיות. דה פקטו, התפקידים האלה יהפכו למשרות אמון. "מה שנראה כאן זה מינויי מקורבים בשירות המדינה. השרים יוכלו לשלוט בפקידות", אומרת בלאנדר. "זה אומר שהתפקידים האלה יינתנו ב'שיטת השלל'. יכהנו בהם אנשים שמקורבים לשרים, וכל שר יביא אתו את האנשים שלו. זו תהיה דלת מסתובבת".

3. חגיגת הג'ובים של ביטן

מה אומר החוק?
מדובר בהצעת חוק פרטית של ח"כ דוד ביטן, שנועדה להעניק פטור לפוליטיקאים לשעבר (שרים לשעבר שכיהנו לפחות שלוש שנים וראשי ערים לשעבר שכיהנו חמש שנים ברצף) מהוכחת "כישורים מיוחדים" בתהליך המינוי לדירקטורים בחברות ממשלתיות. הוכחת "כישורים מיוחדים" משמעותה, שפוליטיקאים לשעבר - שמעצם עברם מקורבים לשרים או לחברות ממשלתיות - יידרשו להראות יכולת נוספת שרלוונטית לתפקיד הדירקטור.

עד לא מזמן מינויים פוליטיים היו שכיחים מאוד בשורות הדירקטוריון בחברות. כדי להילחם בתופעה, שר האוצר לשעבר יאיר לפיד ומנהל רשות החברות הממשלתיות אורי יוגב יזמו את "נבחרת הדירקטורים", שיצאה לדרך ב-2013. הנבחרת ייצרה תהליך מסודר למינוי לתפקיד דירקטור. כך, השר מקבל לידיו רשימה של מאות דירקטורים פוטנציאליים, שסוננו מבין אלפים רבים של מועמדים בהתאם לקריטריונים מקצועיים, וממנה הוא בוחר את הדירקטורים לחברות שבתחום סמכותו. גם אם השר ממנה דירקטורים שהוא מכיר, או שקשורים אליו או למפלגתו, הוא עושה זאת לכל הפחות מתוך רשימה של אנשים ראויים. ביטן מעוניין כעת להחזיר את הגלגל לאחור, ולהגדיל את הכמות של המינויים הפוליטיים בנבחרת.

דוד ביטן. רוצה יותר דירקטורים מטעם (צילום: יונתן זינדל, פלאש 90)דוד ביטן. רוצה יותר דירקטורים מטעם (צילום: יונתן זינדל, פלאש 90)

איפה זה עומד?
ההצעה עברה בקריאה טרומית ועברה לוועדת הכנסת, שתקבע לאיזו ועדה להעביר אותה לקראת הכנה לקריאה ראשונה. לפי הערכות, ההצעה ככל הנראה לא תעבור את בג"ץ.

מה המשמעות?
"החשש שלנו הוא שהשרים ימנו את המכרים שלהם", אומר אורי יוגב. "קחי כדוגמה את חיים אביטן, ראש עיריית חדרה בשנים 2013-2005. הוא היה מועמד לתפקיד יו"ר נמל אשדוד. אבל אין לו היכרות עם התחום, אז הוועדה פסלה אותו על היעדר כישורים מיוחדים. אם נניח אדם כמו שר התחבורה ישראל כץ היה מתמודד על התפקיד, שמכיר היטב את התחום - היו לו כישורים מיוחדים להוכיח".

לפי יוגב, ביטן לא נימק מהו המניע להעלאת הצעת החוק. "הוא לא טורח לנמק", אומר יוגב. "לי ברור שזה מגיע ממקומות של פרוטקציוניזם. בגישה שלנו, צריך להיזהר מאוד ממינויים פוליטיים. ראש עיר שמפסיק להיות אדם פוליטי, אין אתו בעיה. אבל אדם פוליטי חשוף ללחצים, וזה כבר בעייתי. במדינות כמו גרמניה או הולנד אין דבר כזה 'ג'ובים' בחברות ממשלתיות. אין שם סידורי עבודה. זה לא המקרה כאן, ובגלל זה הנהלים צריכים להיות ברורים". לפי יוגב, "נבחרת הדירקטורים" הוכיחה את עצמה בשנים האחרונות, כש-61 החברות הממשלתיות עברו בשנים האחרונות מהפסד כולל של 600 מיליון שקל לרווח של 3 מיליארד שקל בשנה.

4. אז מה כל זה אומר בעצם?

כשעוד ועוד חוקים והמלצות שמעניינם להגדיל את מספר המינויים הפוליטיים בממשלה מצטרפים זה לזה - מתקבלת מגמה מדאיגה מאוד, שעלולה - אשכרה - להפוך את ישראל בעוד כמה שנים למעין רפובליקת בננות.

"מה שמדאיג כאן זו המגמה", אומר יוגב. "אנחנו רואים רצון של פוליטיקאים מזן מסוים להתהדר במשילות, כדי למנות מקורבים, שהם בדרך כלל אנשים לא מתאימים. הם מעדיפים באופן מובהק נאמנות עיוורת, עד כדי לא לגיטימית, על פני טובת הציבור. זה קורה מכיוון שפוליטיקאים נמדדים בהתאם ליכולת שלהם להיבחר מחדש בפריימריז, לא לפי ההצלחה בתפקיד".

דיין אומר שהוא גם מבין את צורכיהם של השרים למנות אנשים שהם רואים עמם עין ועין, שיכולים לסייע להם להוביל את המדיניות שבהם הם מעוניינים. בכל זאת, הוא מדגיש, "האידאולוגיה של מדינת ישראל היא שירות מדינה מקצועי. א-פוליטי". הוא חושש שמרגע שישראל תחל לכרסם בעיקרון הזה, אין לדעת איפה היא תמצא את עצמה בעתיד.

מחקר של המכון הישראלי לדמוקרטיה מ-2016, שערך פרופ' מומי דהן, מבית הספר למדיניות ציבורית וממשל באוניברסיטה העברית, העלה שככל שבמדינות יש יותר מינויים פוליטיים, כך האפקטיביות של הממשלה (פעילויות הממשלה לטובת הציבור כמו תשתיות, חינוך ובריאות) גרועה יותר. מדובר במדינות כמו טורקיה, יוון, איטליה ומקסיקו. כיום, ביצועיה של ישראל במדד האפקטיביות - מדד של הבנק העולמי - הם ממוצעים. אם המגמה הנוכחית תימשך, ישראל תמצא את עצמה ברשימה המפוקפקת של מדינות עם שירותים גרועים מאוד.

אינפו

"בתקופה שמפא"י היתה בשלטון, מנחם בגין טען ש'מקבלים לעבודה בממשלה רק אנשים עם פנקס אדום' (פנקס של ההסתדרות - ה"ו)", אומר דהן. "עכשיו הסיפור הזה של מינויים תלויי הזדהות פוליטית, חוזר אלינו מהדלת האחורית".

מלשכת השרה איילת שקד נמסר כי "הצעת החוק של השרה מבקשת לאזן בין המצב הקיים בו ממנים יועץ משפטי למשרדי ממשלה בשיטת מכרז לבין הצעת החוק של ח"כ אמיר אוחנה המבקשת להפוך מינוי זה למשרת אמון. על פי הצעת החוק של השרה שקד יועצים משפטיים ימונו בהליך וועדת איתור בו תהיה השפעה גם לשר הממונה וגם ליועץ המשפטי לממשלה. בנוסף המינוי יאושר בידי היועץ המשפטי לממשלה. השרה גורסת כי נציגי הציבור הנמצאים בממשלה ואמונים על משרדיהם זקוקים לאנשי מקצוע שיסייעו להם להוציא לפועל את המדיניות המתבקשת. ההצעה מאוזנת והגיונית ואינה מאפשרת מינויים פסולים.כל ניסיון לצבוע הליך זה או הליכים אחרים בצבעים פוליטיים או מלוכלכים הוא נסיון שגוי ולא ענייני".

ח"כ דוד ביטן מסר בתגובה: ״הצעת החוק מכירה בניסיונם של שרים וראשי רשויות גדולות לתפקידי דירקטור בחברות ציבוריות. אנו מתקנים עיוות בחוק הדירקטורים אשר מדיר ציבור ראוי ומוכשר לכהן כדירקטורים רק משום שמלאו תפקידים פוליטיים. הגיע הזמן לשים סוף לניסיון לייצר נבחרת סגורה ומצומצמת שלקחה בעלות על שירות ציבורי חשוב שלא בצדק״.

מלשכת השר יריב לוין נמסר: "ההצעה תשפר את המשילות ואת יכולת הדרג הנבחר לממש את מדיניותו".

hilaw@kan.org.il