השמנת בפיקוח יקרה יותר מהמותג הפרטי
ליאל קייזר

המקרה המוזר של ועדות המחירים

תפקידן של הוועדות הוא להבטיח שהיצרנים לא יפקיעו מחירים על חשבון הציבור. אז איך יכול להיות שבשוק קיימות חלופות זולות יותר?
ליאל קייזר
17 בינואר 2017
00:00
עודכן ב 18 ינואר 16:37

תעריפי הנסיעה במוניות השתנו בחדות בשבועות האחרונים. רק בנובמבר האחרון התעריף הוזל ב-10.9%, אבל היום, חודשיים בלבד לאחר מכן, אנחנו כבר משלמים 4% יותר. לא מדובר בגחמות של הנהגים, אלא בהחלטה של ועדה ממשלתית שמפקחת על מחירי שירותים ומוצרי צריכה.

את ידיה הארוכות של ועדת המחירים אפשר לראות גם במקרר החלב בסופר. שם עומדים זה ליד זה שני קרטוני חלב. חלב מפוקח, כזה שבא בקרטון של 3%, ב-5.75 שקל, ולידו חלב של המותג הפרטי של שופרסל, שעולה חמישה שקלים ו-30 אגורות. מצב מבלבל כשחושבים על זה שכל המטרה של הפיקוח היא למנוע הפקעת מחירים. אפשר לראות דבר דומה גם כשמסתכלים על השמנת המתוקה 38%. בפיקוח המחיר עומד על 5.95 שקל, אך במותג הפרטי הוא יורד ל-5.6 שקל.


החלב המפוקח של תנובה יקר מהחלב של שופרסל (צילום: ליאל קייזר)


שופרסל כנראה לא מוכרת את החלב והשמנת במחיר נמוך יותר כאקט פילנתרופי, כך שניתן להניח שיצרני המוצרים המפוקחים מרוויחים בזכות המחיר שהמדינה קבעה בעצמה. כלומר, ללא הפיקוח יכול להיות שהיינו משלמים פחות גם על מוצרים אחרים.

השמנת בפיקוח יקרה יותר מהמתוג הפרטי השמנת בפיקוח יקרה יותר מהמותג הפרטי (צילום: ליאל קייזר)

אז איך עובד פיקוח המחירים?

את פיקוח המחירים קיבלנו בירושה מהבריטים. ממשלת המנדט הטילה מגבלות על תעריפי מוצרים כדי להקל על הציבור, ומדינת ישראל אימצה את הגישה. במהלך שנות השמונים של המאה שעברה, למשל, כמעט כל המוצרים והשירותים היו נתונים לפיקוח בשל האינפלציה הגבוהה ששררה במשק. עד היום יש שורה של מוצרים תחת פיקוח ממשלתי, שהמחיר שלהם נקבע בצו: ממוצרי מזון, דרך דלק ותחבורה ציבורית ועד ימי אשפוז בבתי חולים וספרי לימודי בבית הספר.

למה בכלל צריך פיקוח על מחירים?

בהסבר לחוק הפיקוח על מחירי מוצרים ושירותים שחוקק ב-1996 הובהר שהסיבה לחקיקה היא היעדר תחרות. כלומר, אם יש לחברה מונופול על מוצר מסוים או שהתחרות בו לא משמעותית, הפיקוח אמור למנוע מהיצרנים לנצל את כוחם ולהעלות את המחירים על חשבון הצרכנים.

עוד סיבה לפיקוח היא מצב שבו המדינה מסבסדת את השירות, כמו בתחבורה הציבורית ובמעונות היום. ואיך קובעים את המחיר? בשביל זה יש ועדת מחירים.

ברוכים הבאים לעולם המוזר של ועדות המחירים. בישראל של שנות האלפיים עדיין פועלות שש ועדות שכל מה שהן עושות זה לקבוע מה המחיר שראוי שנשלם על לא מעט מוצרי צריכה ושירותים.

בכל ועדה שכזו יושבים ארבעה נציגים. שניים מהמשרד שאחראי על המוצר המפוקח, למשל נציגי משרד החינוך, שדנים בספרי הלימוד. שניים ממשרד האוצר, שאחד מהם גם מכהן כיו"ר הוועדה.

מתי הם נפגשים? הוועדה אמורה לבחן אם נדרש עדכון במחירי הפיקוח באופן שוטף, אך לרוב, היא מתנהלת לפי רצון היצרנים. ב-2012 קבע מבקר המדינה יוסף שפירא כי "על פי רוב בוצע העדכון רק כשהגיעה דרישה להעלאת מחירים מן החברות המפוקחות". כלומר, היצרנים שמן הסתם לא יעידו שמוצריהם יקרים מדי, ממהרים לפנות לוועדה כשיש סכנה שהרווחים שלהם יתכווצו. כשהרווחים שלהם גדלים, לא בטוח שמישהו שם לב.

באוגוסט 2012, למשל, התייקרו מחירי הלחם שבפיקוח ב-6.53%. הסיבה? העלייה במחירי החיטה והדלק דחפה את בעלי המאפיות לפנות לוועדה ולדרוש העלאה.


מחיר הלחם המפוקח זינק בשל עלייה במחירי החיטה והדלק צילום: פלאש 90
מחלקת לחם בסופרמרקט. מחיר הלחם המפוקח זינק בשל עלייה במחירי החיטה והדלק (צילום: פלאש 90)

הנציגים מטעם המשרד האחראי למוצר יוזמים גם הם דיונים. כמי שמחוברים יותר "לשטח", ליצרנים ולספקים, הם יכולים להעיד אם יש צורך בתיקון מחיר.

הקרבה הזו מייצרת גם בעיה: הנציגים נתונים ללחצים מגורמים בעלי אינטרסים. חברים שכיהנו בעבר בוועדות מתעקשים שהן מקצועיות, אבל מודים שלעיתים מופעלים לחצים פוליטיים כבדים. גורם שהיה מעורב בוועדות אמר לדסק הכלכלי של "כאן" כי "הרבה פעמים החברים בוועדה מגיעים לישיבה עם פוזיציה מסוימת ואתה מבין בין השורות שגורם בעל אינטרס כנראה פנה אליהם".

ב-2006, למשל, דנה ועדת המחירים של משרד החקלאות בגבינה אזוטרית עם גושים שבהמשך עוד תרעיד את המשק הישראלי – הקוטג'. המפקח על המחירים במשרד החקלאות טען שיש נתונים שמעידים שתנובה מפסידה מייצור הקוטג' המפוקח והמליץ על הקלה בפיקוח. במקום שהוועדה תקבע את המחיר, היא תסתפק בדיווחי רווחיות מתנובה. השרים קיבלו את ההמלצה, והקוטג' יצא לשוק החופשי. מה קרה לו שם? ארבעה חודשים לאחר השינוי עלה מחירו ב-6%. ארבע שנים לאחר מכן הוא כבר זינק ב-34%. ב-2012 קבע מבקר המדינה שהמפקח ממשרד החקלאות קיבל נתונים בזמן אמת על העלייה במחיר הקוטג', אך לא טרח ליזום דיון מחודש.

איך נראה דיון שכזה? ארבעת הנציגים נפגשים ובוחנים נתונים פיננסיים, שרובם מסופקים על ידי היצרנים. הוועדות מתיימרות להיות שקופות לציבור, אך לרוב ההחלטות שלהן מבוססות על נתונים שמוגדרים כסודות מסחריים של היצרנים ולכן גם לא נחשפים בפני הציבור. כלומר, לפעמים הוועדה לא יכולה להסביר לציבור מה הניע אותה לשנות את המחיר. "המפוקח בדרך כלל יותר חכם מהמפקח", אמר נציג שכיהן בעבר בוועדות. "יש לו יותר מידע ויותר משאבים והוא יכול להציג את המידע באופן שמשרת אותו".

אם הוועדה מחליטה שמדובר בסוגיה מהותית, כמו שינוי שיטת הפיקוח או שינוי דרסטי במחיר, היא מקיימת שימוע עם הגורמים שהעניין נוגע להם. למשל, כשוועדת המחירים של משרד התחבורה דנה בהורדת תעריפי המוניות היא יזמה שימוע, שאליו הגיעו ארגונים של בעלי מוניות, המועצה הישראלית לצרכנות ואפילו נהג מונית אחד שהתעקש להשמיע את עמדתו.

עם סיום הדיונים הוועדה מגבשת מסקנות, אך מדובר בהמלצות בלבד. מי שמחליטים אם ליישם את המסקנות הם השרים שהמוצר מצוי באחריותם. "המעורבות של השרים בתוך הוועדה היא די ברורה", אמר לדסק הכלכלי של "כאן" גורם שהיה מעורב בקביעת המחירים. "המשרד הרלוונטי יודע בדרך כלל מה הוא רוצה מבחינת המחיר, הוא לא בא נקי לעניין".

בשנים האחרונות עיקר הלחץ הפוליטי שמופעל על הוועדות הוא דווקא להימנעות מהעלאת מחירים. מאז המחאה החברתית ב-2011 שרים רבים מפחדים מדעת הקהל ולא מוכנים לחתום על העלאות מחירים, גם כשהוועדות ממליצות על כך. על פניו זה נשמע נהדר, הרי מי רוצה לשלם יותר. אך נציג שישב בוועדת מחירים שכזו טוען כי בסופו של דבר זה פוגע בכולנו: "אתה לא יכול לפקח על מוצר ולקבוע לו מחיר הפסדי. בטווח הארוך יצרנים לא ירצו לייצר את המוצר ולציבור לא יהיה ממי לקנות".

הנוסחה לא רלוונטית, המתודולוגיה החדשה לא ישימה

הוועדות לא מחליטות על דעת עצמן מהו המחיר הראוי, אלא מסתמכות על נוסחת סוארי, שגובשה על ידי רואה החשבון יצחק סוארי ב-1996. איך היא עובדת? הנוסחה מתבססת על כמה עולה ליצרן לייצר את המוצר, בעגה החשבונאית קוראים לזה "שיטת ההון הפעיל".

מה סוארי בעצם עשה? הוא קבע את הרווח שראוי שהיצרנים יקבלו בתמורה להשקעה שלהם במוצר. כשמדובר ביצרנים שמשקיעים במחקר ובפיתוח שיעור הרווחיות נע בטווח רחב של 4% ל- 16.8%. עבור יתר היצרנים הטווח הרחב נע בין 4% ל-14%. כששיעור הרווחיות של היצרן חורג מהטווח, בין אם הוא עולה או יורד, ועדת המחירים אמורה לפעול כדי לשנות את תעריף המוצר.

אבל יש בעיה מהותית עם הנוסחה: ישראל של 2017 לא דומה לישראל של 1996.

במידה מסוימת כשזה מגיע לפיקוח מחירים מדובר בשתי מדינות שונות לחלוטין. הריבית הפכה לאפסית, האינפלציה נחלשה ואפילו כללי הדיווח החשבונאי שונו, כך שהחברות מציגות את הרווחים שלהן בצורה שונה לגמרי. עם זאת, נוסחת סוארי נשארה יציבה במקומה.

יצחק סוארי, שקבע את הנוסחה לקביעת מחיר הפיקוח ב-1996 צילום: עמית שעל, כלכליסט
 יצחק סוארי, שקבע את הנוסחה לקביעת מחיר הפיקוח ב-1996 (צילום: עמית שעל, כלכליסט)

את הזעקה הראשונה בעניין השמיע משרד הכלכלה כבר לפני 13 שנה. ב-2005 אפילו הוצגה למשרד אלטרנטיבה על ידי יועץ חיצוני. אתם בטח תוהים מה קרה לנוסחה בעקבות כך. ובכן: כלום. לפני שש שנים, ועדת טרכטנברג התייחסה לנושא והזהירה שהפיקוח על המחירים עלול לגרום לכולנו לשלם יותר. בתגובה הממשלה הורתה לוועדת המחירים לשכור מומחים שיעדכנו את הנוסחה. המכרז למציאת המומחים יצא באיחור של שנה והנוסחה שוב נותרה ללא שינוי.

באוקטובר 2015 הנוסחה היתה עדיין בשימוש ומבקר המדינה הזהיר מפניה בשנית. "שימוש ועדות המחירים לאורך השנים בנוסחה לא עדכנית עלול ליצור עיוותים בקביעת מחירים מפוקחים", כתב שפירא בדו"ח של אותה שנה.

בדצמבר 2015 היה נדמה שפיקוח המחירים עומד בפני נקודת מפנה. המדינה דיווחה בהתרגשות שהיועצים ששכרה סוף סוף הצליחו לגבש מתודולוגיה חדשה. המתודולוגיה פורסמה באתר משרד האוצר והציבור הוזמן לחוות את דעתו עליה עד ל-17 במרץ 2016. אתם מנחשים מה המשך הסיפור? המתודולוגיה נתקעה בצנרת ועדיין ממתינה לאישור פורמלי. במשרד האוצר אמרו לדסק הכלכלי של "כאן" שהאישור קרוב מתמיד ויתבצע בשבועות הקרובים. בינתיים, נוסחת סוארי נותרה על כנה.

אבל גם כשהמתודולוגיה תיושם, כנראה שנגלה שלא מדובר בבשורה גדולה. את נוסחת סוארי, שהוצגה על גבי שמונה עמודים, תחליף מתודולוגיה שמשתרעת על לא פחות מ-76 עמודים. כבר עכשיו מומחים טוענים כי יהיה קשה עד בלתי אפשרי ליישם אותה. "אנליטית המתודולוגיה הזו היא הדבר הכי נכון וחכם שאפשר לעשות", אמר שלומי פריזט, לשעבר הכלכלן הראשי של הרשות להגבלים עסקיים ומי שעסק בגיבוש דו"ח ועדת טרכטנברג. "אבל בפועל זה כמו ללמד מישהו לזרוק מקו השלוש נקודות באמצעות שורה של משוואות דיפרנציאליות. זה נכון תיאורטית אבל נראה אותך מיישמת את זה".

מבצע לחודשיים בלבד

עכשיו, בואו נחזור לעניין המוניות, שמדגים מעולה את הלחץ הפוליטי על ועדות המחירים.

בתחילת ינואר מינו משרדי הכלכלה והאוצר את הכלכלן בועז סופר, לשעבר סמנכ"ל ברשות המסים ויו"ר ועדת המחירים, ליועץ חיצוני מיוחד לצורך קביעת תעריפי המוניות. מדובר בצעד האחרון, לפי שעה, בסאגה המתגלגלת של מחירי המוניות.

סופר מונה לתפקיד ימים ספורים לאחר שמחירי המוניות, שהוזלו ב-10.9% רק לפני כחודשיים, עלו ב-4%. זאת בהתאם להחלטת ועדת המחירים שכונסה לבקשת שר האוצר באופן בהול בחנוכה.
תעריפי הנסיעה במוניות נקבעים בהתאם לסל תשומות, שמורכב מגורמים שמשקפים את ההוצאות נהגי המוניות. מרכיב דומיננטי בסל הוא הדלק, שמשקלו עומד על 38.8%.

בסוף מרץ 2016 החליטה ועדת המחירים, שמשותפת למשרדי התחבורה והאוצר, להמליץ על הורדת תעריפי המוניות בשל הצניחה במחירי הדלק - ירידה של 32.9% מאז מרץ 2013. בפועל מחירי המוניות הוזלו רק בנובמבר האחרון, לאחר ששר התחבורה ישראל כץ ושר האוצר משה כחלון חתמו על צו בנושא.


הישיבה על העלאת תעריף המוניות נערכה בטלפון צילום: פלאש 90
מוניות בישראל. הישיבה על העלאת תעריף המוניות נערכה בטלפון (צילום: פלאש 90)

לעומת הסחבת שבה נתקלה הוזלת התעריפים, הישיבה על התייקרות המחיר נוהלה במהירות והנציגים אף הסתפקו בשיחת טלפון. לפי נהלי ועדת המחירים בתחום התחבורה, שינוי בתעריפים מתבצע פעם בשנה ורק במקרה שבו חל שינוי של 3% לפחות בסל התשומות. אך הפעם, בקושי הספקנו ליהנות מההוזלה, והנה בתוך חודשיים כבר המליצה הוועדה לייקר את המחיר בשל עלייה של 9.4% במחירי הדלק.

בפרוטוקול אותה ישיבה טרחו חברי ועדת המחירים לציין כי הם מודעים לנוהל שמאפשר שינוי יחיד בשנה, אך הם טענו כי "ועדת המחירים סבורה כי לאור שיעור השינוי שחושב לבקשת שר האוצר, יש מקום להעלאת תעריפי הנסיעה במוניות". טענה שמסתירה מאחוריה הר של לחצים פוליטיים ובעיקר מעבירה את ההרגשה שהשרים נחושים בדעתם לרצות את נהגי המוניות במקום לדאוג לכיס שלנו.