בית קק"ל בתל אביב
רומן שומונוב

מבקר המדינה: קק"ל חילקה כסף בלי חשבון

דוח ראשון מסוגו שפורסם היום חושף: מיליארדים מכספי ציבור חולקו במשך שנים בלי קריטריונים ובלי שקיפות. הדסק הכלכלי של "כאן" עם עיקרי הדוח
שאול אמסטרדמסקי
18 בינואר 2017
13:21
עודכן ב 17:08

דוח מבקר המדינה שמתפרסם היום על קק"ל הוא אחד הטקסטים המטרידים ביותר שיצאו אי פעם תחת משרד מבקר המדינה. אמנם באיחור, אבל בפירוט בלתי רגיל, מבקר המדינה מספק הצצה אל תוך קודש הקודשים של ארגון שעד לאחרונה היה אחד הסודיים ביותר שיש בישראל.


מפרקים את דוח קק"ל - פרויקט מיוחד

אחד הגופים העשירים בישראל

קרן קיימת לישראל, הגוף הזה שקיים אמנם 116 שנה אבל לא לגמרי ברור מדוע עדיין צריך אותו, הוא גוף מתעתע. על פניו, עבור מרבית הציבור הוא קשור בעיקר ליערות ולנטיעות. אבל מתחת לפני השטח, מדובר באחד הגופים העשירים ביותר בישראל, שנשלטים לחלוטין בידי הפוליטיקאים.

לקק"ל קרה דבר די מדהים מאז 2008. מאחר שהיא מחזיקה ב-12% מקרקעות המדינה, ובאזורי הביקוש במרכז הארץ הבעלות שלה על הקרקעות דומיננטית מאוד, עליית מחירי הדיור היטיבו מאוד עם קופת קק"ל. ככל שאתם שילמתם יותר על הדירה שלכם, או על הקרקע, קק"ל קיבלה עוד ועוד, יותר ממיליארד שקל בשנה.

על פי מבקר המדינה, ראשי קק"ל בשנים האחרונות, ובפרט יושבי הראש לשעבר אפי שטנצלר (איש מפלגת העבודה) ואלי אפללו (איש מפלגת קדימה), ראו את הקופה התפוחה הזו והתחילו לעשות בה כבשלהם. כפי שחשף בשעתו רביב דרוקר בתכנית "המקור" בערוץ 10, שטנצלר ואפללו התחילו להזרים עשרות ומאות מיליוני שקלים לשורה ארוכה, כמעט אינסופית, של גופים ורשויות מקומיות, מבלי שאיש מבין מדוע דווקא הם מקבלים את הכסף.

אלי אפללו, יו

אלי אפללו, יו"ר עמית בקק"ל לשעבר (צילום: פלאש 90)

צריך לקרוא את מילותיו של מבקר המדינה בשביל להאמין: "את ההחלטות לגבי השתתפות קק"ל במאות פרויקטים שנדונו בישיבת ועדת הפרויקטים העליונה, ושהיקפן הכספי המצטבר הסתכם בעשרות עד מאות מיליוני שקלים מדי שנה בשנה, קיבלו חברי ההנהלה, ובייחוד יו"ר קק"ל לשעבר והיו"ר העמית לשעבר, לפי הבנתם הם ושיקול דעתם. ההחלטות התקבלו שלא על פי אמות מידה ידועות וברורות, מאחר שלא נקבעו אמות מידה כאלה, וללא השוואה בין חלופות. ישיבות הוועדה לא תועדו, ועל כן לא ניתן לדעת מי השתתף בהן, מה הוצג לגבי הפרויקטים, מה היו השיקולים והנימוקים ומי מחברי ההנהלה היה שותף באישור כל פרויקט".

אפי שטנצלר, יו

אפי שטנצלר, יו"ר קק"ל לשעבר (צילום: פלאש 90)

בשורה התחתונה, ככה, בהתאם לאינטרסים פוליטיים ואישיים עלומים, העבירו ראשי קק"ל במשך שנים מאות מיליוני שקלים של כסף ציבורי, באין מפריע. מבקר המדינה מציין בצדק כי על פי האמנה שקק"ל והמדינה חתומים עליה מאז 1961, המדינה היא זו שצריכה לקבוע לאן הכסף יילך, משיקולים לאומיים. רק שזה לא קרה. עד 2015 קק"ל החזיקה את כל הפוליטיקאים קצר, וראשיה הקפידו להעביר מיליונים ליישובים, רשויות וארגונים שונים שיבטיחו את המשך ההגמוניה שלהם. רק ב-2015, בעקבות לחץ עיתונאי ולחץ של פקידים כמו אבי ליכט במשרד המשפטים ואמיר לוי במשרד האוצר, ההגמוניה הזו נשברה.

אגב, מבקר המדינה מוצא עדות רשמית לכך בתוך מסמכי קק"ל. באחת מישיבות דירקטוריון קק"ל מתלונן חבר הדירקטוריון זאב נוימן, סגן ראש עיריית עכו, על כך שבעלי תפקידים בקק"ל מפריעים לו להתערב בפרויקט שקק"ל מבצעת בעכו, בשל ניגוד העניינים שלו. "אין פה חבר שלא דואג לארגון שלו", צעק נוימן בישיבת הדירקטוריון, "אין פה אחד. אני יכול להגיד לכם, מהקטן עד לגדול. כולם דואגים, כולם מקבלים כספים". על פי מבקר המדינה, זו עדות מובהקת לאופן שיטת העבודה של קק"ל.

אין תיעוד לאיך התקבלו החלטות חלוקת התקציבים

הסיפור הזה צריך לעניין כל אחד לא רק משום שמדובר בכסף ציבורי, אלא משתי סיבות נוספות. ראשית, משום שמאיר שפיגלר, מי שכיהן בשנים האחרונות כמנכ"ל קק"ל ומוזכר הרבה מאוד לאורך הדו"ח, אמור להתמנות בקרוב למנכ"ל הביטוח הלאומי, תפקיד רגיש במיוחד.

מאיר שפיגלר. אמור להתמנות בקרוב למנכ

מאיר שפיגלר. אמור להתמנות בקרוב למנכ"ל הביטוח הלאומי (צילום: שלומי יוסף, גלובס)

שפיגלר נכנס לתפקידו כמנכ"ל קק"ל ביוני 2013. לאורך הדו"ח מבקר המדינה מזכיר אותו שוב ושוב בשני תפקידים מרכזיים: הוא המוציא לפועל של החלטות יושבי הראש של קק"ל לחלק תקציבים ביד רחבה, אבל בשלב מסוים הוא גם מחליט לקחת לעצמו את החירות לחלק תקציבים בעצמו. כך לפחות קובע המבקר, או לכל הפחות מעלה את החשש שזה מה שקרה. בפועל, בקק"ל כמו בקק"ל, לא היה שום תיעוד לאופן שבו התקבלו החלטות או מי קיבל אותן. התוצאה היא שברגע שמבקר המדינה נכנס לתמונה, היו"ר שטנצלר והמנכ"ל שפיגלר התחילו להאשים זה את זה שהשני הוא זה שאישר את התקציבים שלא לפי הנהלים.

הנה סיפור כזה לדוגמא: באמצע 2012 פנה בית החולים איכילוב לקק"ל בבקשה שהארגון יממן הקמת גינת משחקים על יד בית החולים לילדים דנה שבשטח איכילוב. הדרג המקצועי בקק"ל בחן את הבקשה, והחליט כי קק"ל תממן 75% מעלות הפרויקט, כלומר 3.8 מיליון שקל מתוך 5.1 מיליון שקל. את יתר הסכום היה אמור בית החולים לגייס בעצמו.

בית החולים לילדים דנה (צילום: Ori~)

בית החולים לילדים דנה (צילום: Ori~)

אבל הפלא ופלא, שנה לאחר מכן, ועדה פנימית של הארגון שבראשה ישב מנכ"ל קק"ל שפיגלר החליטה להוסיף עוד 1.6 מיליון שקל, כך שבפועל קק"ל תממן את כל עלות הפרויקט. זאת למרות שיושבי הראש של קק"ל החליטו אחרת שנה קודם לכן. ההחלטה הזו, קובע מבקר המדינה, לא רק שנעשתה בחוסר סמכות אלא גם סתרה את כל הקריטריונים הפנימיים של קק"ל לגבי חלוקת תקציבים מעין אלו, בין היתר משום שמדובר בבית חולים במרכז תל אביב שיכולת גיוס התרומות שלו גבוהה מאוד, ויש גופים אחרים שזקוקים יותר לכסף.

כשמבקר המדינה ביקש לדעת כיצד התקבלה ההחלטה הזו, המנכ"ל שפיגלר התנער ממנה וטען כי החלטתו להוסיף את התקציב התקבלה על סמך הנחיית יושבי ראש קק"ל. 'הייתי אז רק חודשיים בתפקיד' טען שפיגלר בפני מבקר המדינה, 'ולא הכרתי את ההליך הנהוג לאישור פרויקטים'. התשובה הזו של שפיגלר, המיועד כיום לתפקיד מנכ"ל ביטוח לאומי, חוזרת על עצמה כמה פעמים לאורך הדו"ח. יו"ר קק"ל, לעומת זאת, התנער לחלוטין מתשובתו של שפיגלר וטען כי ההחלטה נעשתה על ידי המנכ"ל בלבד.

אבל האמת שזה עוד כלום, כי בהמשך שפיגלר החליט להוסיף עוד 300 אלף שקל מתקציב קק"ל לפרויקט גינת המשחקים באיכילוב, גם הפעם על דעתו בלבד. וגם הפעם, אחרי פניית מבקר המדינה, שפיגלר טען בתוקף שהדבר נעשה על דעת יושבי הראש של הארגון, בזמן שהם עצמם מכחישים זאת.

בדוגמא אחרת שמצא מבקר המדינה, עלו אפילו חששות לפלילים שהמבקר העביר ליועץ המשפטי לממשלה. בסיפור זה, קק"ל מימנה הקמת מבנה חדש ללימודי תעשייה וניהול בשנקר. הפרויקט היה אמור לעלות 2.2 מיליון שקל, מתוכם קק"ל החליטה לממן מיליון שקל בלבד, ושאת היתר המכללה תגייס בעצמה מתרומות.
רק שאז, באופן שמבקר המדינה מתקשה להסביר אותו משום שכל המעורבים מסרו גרסאות סותרות לחלוטין ואף שינו מסמכים בדיעבד, לשכת היו"ר הוציאה התחייבות למכללת שנקר על כך שהקרן תעביר את מלוא הסכום, בלי צורך בכך ששנקר תגייס תרומה. זה קרה, בין היתר, אחרי שיחה טלפונית בין נשיאת שנקר יולי תמיר לבין יו"ר קקל דאז אפי שטנצלר. מבקר המדינה העיר על כך בחומרה, והעביר את החומרים ליועץ המשפטי לממשלה.

שטנצלר מסר בתגובה כי  "כל שקל ושקל שהועבר על ידי קק"ל הושקע בפרויקט וקק"ל יכולה להתגאות בכך שסוף סוף הנציחה את התורם הבולט בתולדותיה על הקרקע שאותה הוא תרם. אין למי מגורמי קק"ל – עובדיה או נבחריה – שום קשר או תועלת אישית מפרויקט זה. זהו פרויקט מבורך וכולם יכולים להיות גאים שהוועדה העליונה החליטה לבצע את הפרויקט בניקיון כפיים מוחלט, מתוך שיקולים ענייניים בלבד ובשקיפות מלאה".

בניין שנקר ברמת גן

בניין שנקר ברמת גן (צילום: Avishai Teicher Pikiwiki Israel, CC BY-SA 2.5)

ככה התנהלה קק"ל בשנים האחרונות, כך היא ניהלה מיליארדים מכספי ציבור, כך היא חילקה מאות מיליוני שקלים מהכסף הזה ללא קריטריונים, ללא תיעוד, ללא שקיפות. והאיש שניהל את הארגון הזה מועמד כעת להתיישב על כיסא מנהל הביטוח הלאומי.

ראש הממשלה מונע את הרחבת השקיפות 

אם זה מעצבן אתכם, כדאי לכם לדעת דבר נוסף: בשנה האחרונה עבדו יחד מבקר המדינה יוסף שפירא ויו"ר קק"ל חדש דני עטר בשביל לגבש נוהל מוסכם שיאפשר למבקר המדינה להיכנס עוד יותר לעומק בקק"ל. דו"ח המבקר הנוכחי הוא ראשון מסוגו - מעולם לא בדקו את קק"ל לפני כן - ואולם הוא מוגבל מאוד.

מבקר המדינה יוסף שפירא. מידע רב היה מחוץ לתחום

מבקר המדינה יוסף שפירא. מידע רב היה מחוץ לתחום (צילום: פלאש 90)

המבקר שפירא ואנשיו היו מוסמכים לבדוק רק מקטע אחד מתוך הפעילות של קק"ל. אסור היה להם לבדוק את תהליכי המינויים בקרן, ששופעת מינויי מקורבים וקרובי משפחה של פוליטיקאים, אסור היה להם לבדוק את תהליך גיוס התרומות, את הנסיעות לחו"ל, את בזבוזי הכספים, את ההתקשרויות המיוחדות שנעשות דרך זרועות אחרות של קק"ל. זה בדיוק מה שמבקר המדינה ביקש להרחיב, ואחרי הרבה מאוד מגעים עם הנהלת קק"ל החדשה הוא הגיע להסכמה בעניין.

אבל אז הגיע ראש הממשלה, והחליט שכל השקיפות הזו אינה מקובלת עליו. או כפי שכותב זאת בעצמו מבקר המדינה בהקדמה לדו"ח הנוכחי: "תהליכי הגיבוש של טיוטת ההסכם ואישורה על ידי דירקטוריון קק"ל וההסתדרות הציונית ארכו יותר משנה והתקיימו בברכתו ובליוויו של משרד ראש הממשלה. אולם משהובאה טיוטת ההסכם לאישור הממשלה, לא אישרה אותה הממשלה, ולפי הנחיית ראש הממשלה הוקמה ועדת שרים שתבחן חלופות להחלת ביקורת על קק"ל".

בימים אלה פועלים השרים יריב לוין וזאב אלקין, בשליחות ראש הממשלה, בשביל לדאוג שהשקיפות לא תתרחב חלילה, שלא נדע מה קורה עוד יותר לעומק בתוך הארגון. למרות ששנים של פעילות במחשכים היא זו שיצרה את הנורמות המסואבות שמבקר המדינה מצא בדו"ח הנוכחי שלו, ראש הממשלה סבור שהפתרון הטוב ביותר הוא להמשיך במדיניות העמימות.

מקק"ל נמסר בתגובה כי "על אף שהדו"ח מתייחס לשנים 2012–2014, טרם כניסת ההנהלה הנוכחית לתפקידה, קק"ל מאמצת את הדו"ח במלואו. יתרה מזאת, הנהלת קק״ל הנוכחית לא המתינה למועד פרסום הדו"ח ומאז קבלת טיוטת הדו״ח, עבדה במרץ על תיקון הליקויים, ועד כה, בוצעו שינויים מרחיקי לכת בתרבות הארגונית. נכתבו כ-200 נהלים חדשים המסדירים את תקציב הארגון והבקרה על יישומו. כל דיוני האסיפה הכללית, הדירקטוריון, ועדות הדירקטוריון, ההנהלה, ועדת הפרויקטים העליונה ועוד מתועדים. הפרוטוקול מועלה לאתר האינטרנט של קק"ל ופתוח לציבור. 
הוסדרו נהלי ניגוד העניינים של הדירקטורים ונושאי המשרה הבכירים ותקציב קק"ל שונה מהיסוד. תקציב הפרויקטים הופרד מהתקציב השוטף, כך שלא ניתן לחרוג מתקציב הפרויקטים, וכן נבנו מנגנוני פיקוח רבעונים לגילוי ועצירת חריגות. תהליכי בחירת ואישור הפרויקטים שונה, ורוב מוחץ של הפרויקטים יבוצע מעתה בנוהל קול קורא. כמו כן, הדרג המקצועי מחויב לבחון כל פרויקט, וללא אישורו, הפרויקט לא יעלה לדיון בוועדת הפרויקטים העליונה.
בתוך כחודש יוגש דו"ח תיקון הליקויים המלא למבקר המדינה, זאת בכדי להמשיך במהפכה להפיכת הארגון לארגון הפועל לפי כללי מנהל תקין מחמירים. קק"ל קוראת שוב לראש הממשלה וממשלת ישראל לאמץ את ההסכם שנחתם בין הארגון לממשלה ולאפשר את החלת ביקורת המדינה מרצון על קק"ל, מהלך שיגביר את השקיפות ויסייע להגברת אמון הציבור".

אפי שטנצלר מסר בתגובה כי "אני גאה על התנופה שהבאתי לקק"ל בעשר שנות כהונתי כיו"ר. קק"ל הפכה מארגון בקריסה כלכלית ובמגמת צמצום פעילות, לארגון מבוסס בעל יציבות כלכלית המבטאת צמיחה של מאות אחוזים בפעילות, עם עודף של ארבעה וחצי מיליארד שקל. אני שמח שמבקר המדינה הגיש דו"ח המבטל את כל האמירות משוללות היסוד מצד גורמים אינטרסנטים, שהשפיעו על האווירה כנגד קק"ל. מבקר המדינה מסיים את הדו"ח במילות הערכה לעובדי קק"ל ובצדק רב. גם אם יש מקום לשיפור ולחידוד – אין בכך מלשנות את המסקנה המסיימת את הדו"ח במילותיו של המבקר הנכבד עצמו. 
קק"ל הנה חברה לא ממשלתית השייכת לעם היהודי בעולם כולו והיא מתנהלת כפי שהתנהלה יותר מ-115 שנה. בכך, היא לא הייתה כפופה כלל לסמכות מבקר המדינה. אני הייתי זה, לפני כשלוש שנים, שפתח את דלתות קק"ל לראשונה בתולדותיה, לביקורת המבקר המדינה הנכבד. אם בסופה של עבודת ביקורת עצומה וחשובה זאת, מצא המבקר להעיר לגבי מספר זעום ובודד של פרויקטים - חמישה פרויקטים מתוך כ-800, שעלות ביצועם כשמונה מיליון שקל מתוך כמיליארד (פחות מפרומיל מהתקציב), שבוצעו על פי מתווה קק"ל, הריני מוצא את עצמי גאה מדו"ח הביקורת ובעצם עריכת הביקורת. קק"ל הנו ארגון שמקבל מאות החלטות בחודש לגבי פרויקטים, ומבלי להקל ראש, ברור כי מדובר בפגמים היוצאים מן הכלל, שאינם מעידים על הכלל. גם אם נפלו פגמים מנהליים (בגוף שאינו מנהלי) בהחלטת ועדת פרויקטים מקצועית עליונה, המונה כ-30 עובדים, בחמשת הפרויקטים אליהם התייחס המבקר, הרי שמזמן למדנו אותם ושיפרנו אותם. כבר ב- 2015, מרגע שקק"ל הוכרזה כחברה לתועלת הציבור, הבאתי לאישור הדירקטוריון נוהלים חדשים לקבלת החלטות בנושא פרויקטים, וזאת על מנת לפעול בהתאם למנהל התקין המחייב. המבקר אף מציין כי הערותיו הוטמעו ותוקנו במהלך הדרך. כל שקל שהשקיעה קק"ל בפרויקטים הללו הלך לייעודו.
אני מכבד ומוקיר את מוסד מבקר המדינה ותרומתו ליעילות המערכת המנהלית במדינה וכך גם דעתי לגבי עיתונאים חוקרים. יחד עם זאת אינני מסכים לאמירות כלליות המבטאות עמדות אישיות ואינן מבוססות. ראוי שכל בר דעת יקרא את הדו"ח וייווכח כי בכל הדו"ח כולו, לא נמצא רבב בהתנהלותי".

לקריאת הדוח המלא באתר מבקר המדינה

מטעם מאיר שפיגלר נמסר בתגובה כי "שפיגלר נכנס לתפקידו לאחר חפיפה ביוני 2013. הדו"ח מתייחס לשלושה מקרים בהם נתקבלו ההחלטות, עוד טרם כניסתו לתפקיד, על ידי יו"ר קק"ל המשותפים אפי שטנצלר ואלי אפללו. המקרים עליהם ממדובר נוגעים כאמור בהחלטות שהתקבלו טרם כניסתו של שפיגלר לתפקיד המנכ"ל.
בעניין בי"ח דנה: ועדת העברות אישרה כיסוי תקציבי להקמת ריאה ירוקה גדולה עם מתקני משחק לטובת ילדים חולי סרטן בבית החולים דנה. אישור הוועדה נדרש עקב חישוב שגוי שנעשה בקק"ל כשנה טרם כניסתו של שפיגלר לתפקידו".