בשעה טובה, אחרי יותר משנה ושלוש מערכות בחירות, המשא ומתן הקואליציוני בין הליכוד לבין כחול לבן הושלם ונחתם. אלא אם יקרה משהו מאוד בלתי צפוי, נראה שבשבוע הבא תושבע הממשלה הגדולה ביותר שהייתה בישראל מאז ומעולם.
האזינו להסכת "חיות כיס"
בממשלת ישראל הראשונה, שהתחילה לפעול במארס 1949, היו 12 שרים בלבד. התמונה של הממשלה הזו מהממת אותי כשאני מביט בה. חבורה של הרבה מאוד גברים בחליפות וגולדה מאיר אחת יושבים סביב שולחן לא גדול במיוחד, בחדר עם שטיחים מוזרים. וזהו. ממשלה. המדינה הייתה קטנה יותר, אבל האתגרים היו לא פחות מסובכים. ובכל זאת, 12 שרים. וזהו.
כינוס קבינט של הממשלה הראשונה ב-1949 (צילום: מנדלסון הוגו, לע"מ)
המצב של מיעוט שרים נמשך ברצף שני עשורים, עד ל-1969, אז נחצה הרף של 20 השרים. במשך 40 שנים נוספות ממשלה ישראל גדלה והתכווצה, גדלה והתכווצה, אבל נשארה בקידומת עשרים ומשהו. עד 2009. אז, כשנתניהו חזר לשלטון אחרי כמה שנות אופוזיציה, הוא היה מוכן לשלם בלא מעט תפקידי שרים בשביל להקים ממשלה, ולראשונה בהיסטוריה ממשלת ישראל גדלה ל-30 שרים.
ועכשיו אנחנו הולכים לשבור שיא נוסף - יותר מ-30 שרים, כנראה 36, שזה 14 שרים יותר מאשר בממשלה האחרונה שהוקמה ב-2015. לממשלה גדולה כל כך יש מחיר. והמחיר הזה הוא לא בהכרח מה שאתם חושבים עליו.
תומר לוטן, שבתפקידו האחרון שימש כאחד מיועציו של יו"ר העבודה לשעבר אבי גבאי, הוא מומחה לנושאי ממשל ומדיניות ציבורית עם רקע של שנים רבות של עבודה בכנסת, בממשלה ובחברה האזרחית. הקשיים של הממשלה ליישם החלטות נובעים בין היתר מהעובדה שבישראל הממשלות נורא גדולות.
ממשלה איננה רק מספר האנשים שיושבים סביב שולחן הממשלה, ובמקרה הזה 36 אנשים. המספר הזה חשוב, אבל כשאנחנו אומרים ממשלה, אנחנו מתכוונים גם לכמה משרדי ממשלה יש. לכל אחד מהדברים האלה - מספר שרי הממשלה ומספר משרדי הממשלה - יש עלויות שונות, משמעויות שונות והשפעה שונה על הציבור.
כמה זה עולה לנו?
רוב השיח הציבורי ממוקד בדרך כלל בעלות של לשכות השרים וסגני השרים. אז הנה מספרים: עלות של לשכת שר חדש נעה בין 6-4.5 מיליון שקלים, עלות של סגן שר עומדת כל כ-2 מיליון שקלים. כלומר, העלויות הישירות של מינוי שרים הן עלויות מאוד זניחות במונחים של ממשלה.
הכסף הזה הולך בעיקר על מזכירות, נהגים, שכירות, רכב ומשכורות לעובדים נוספים. מצד אחד, כל מי שחושב שהמחיר של אי יציבות פוליטית במשך שנה נוספת גדול יותר מכל דבר אחר, יבואו ויגידו - כן, הוספנו 14 שרים, וזה נשמע איום ונורא, אבל בתכלס זה עולה רק עוד איזה 100 מיליון שקלים בשנה. ואם משווים את זה לגודל של תקציב המדינה כולו, אז זו בסך הכל תוספת של 0.025%. שזה באמת כלום. אז יאללה, ממשלה גדולה, אפשר לחשוב.
ומצד שני, הטיעון הזה יכול לעבוד גם הפוך - 100 מיליון שקל בשנה בתקופה שבה יש יותר ממיליון מובטלים, עצמאים שקורסים ומוכרחים סיוע, מערכות רווחה שעלולות לקרוס, מערכת בריאות שמשוועת לכסף. בתקופה כזו כל מיליון קובע. 100 מיליון שקלים הם עוד אלף מכונות הנשמה. לא חבל לשפוך את הכסף הזה על שרים מיותרים?
מספר שרים? יש השוואות מעניינות יותר
כשסופרים שרים בלבד, ישראל נמצאת במקום די גרוע ביחס למדינות אחרות. אין טעם להשוות את עצמנו לכל המדינות, כי בהרבה מדינות יש שיטת משטר שונה לחלוטין. לכן, תומר לוטן מסביר כי אנחנו משווים את עצמנו למדינות שבהן גודל האוכלוסייה דומה ושיטת המשטר דומה. כלומר, שיטת משטר של פרלמנט וממשלה, ויותר מזה - של ממשלה שמוקמת ברוב קואליציוני, ולא על בסיס מי שזכה ברוב הקולות מקים ממשלה חד מפלגתית.
ישיבת ממשלה 2019 (צילום: מארק ישראל סלם, פלאש 90)
נכון יש את התמונה המפורסמת הזו של הממשלה של שווייץ שיש בה רק שישה שרים? ההשוואה הזו לא רלוונטית כי בשווייץ יש קנטונים - משהו שמזכיר את המדינות בארצות הברית - ולשלטון המקומי יש הרבה יותר משקל. אילו מדינות כן רלוונטיות להשוואה לישראל? מדינות כמו פינלנד, שוודיה, נורווגיה, הולנד, דנמרק, אירלנד ואוסטריה. בשוודיה, שהיא המדינה עם הכי הרבה שרים מכל המדינות שהזכרתי, יש 22 שרים. אז מבין כל אלה, ישראל היא די חריגה.
בדרך כלל, הדיון הציבורי נעצר בנקודה הזו. אבל מלבד העלות הישירה של לשכות השרים וסגני השרים, לריבוי מספר האנשים סביב שולחן הממשלה יש עוד מחיר, קצת יותר סמוי מן העין. בזמן שהאנשים האלה יושבים סביב שולחן הממשלה, יש שולחן אחר שהם לא יושבים סביבו - שולחן ועדות הכנסת.
הדרך היותר משמעותית להסתכל על זה היא לא לספור שרים, אלא לבדוק את היחס של מספר השרים מול הפרלמנט או מול הקואליציה - ופה אנחנו נמצאים בקצה. שיעור השרים ביחס לפרלמנט בישראל עבר את ה-25%. ביחס לקואליציה אנחנו במספרים משוגעים של כמעט על כל 2.5 חברי קואליציה יש לנו שר, ואין לזה אח ורע במדינות האלה.
וזו כבר השוואה מעניינת יותר, כי היא נותנת תמונה עמוקה יותר של מחיר הממשלה הגדולה. כשיש כל כך הרבה שרים וסגני שרים, המשמעות היא שלא נותרים בכנסת מספיק חברי כנסת שיעבדו. שבאמת יעשו את העבודה הפרלמנטרית שהציבור נתן להם את המנדט לעשות.
לפעמים אנחנו חושבים שבמדינת ישראל הממשלה היא הריבון. אבל זה לא נכון. זו טעות. בשיטה הפוליטית שלנו הכנסת היא הריבון, והיא נותנת לממשלה את הכוח להיות הגוף המבצע שלה. בשיטה שלנו, לפחות בתיאוריה, הכנסת היא זו שמפקחת על עבודת הממשלה. הממשלה עובדת אצל הכנסת, וחייבת לה דין וחשבון. לכן יש ועדות כנסת, שאמורות לקיים דיונים בפעילות הממשלה, לזמן את השרים, את המנכ״לים ואת הפקידים לענות על שאלות. ולכן ועדות הכנסת דנות בכל הצעת חוק ממשלתית, לפני שמליאת הכנסת מאשרת אותן כחוקים. לממשלה אין את היכולת לעשות מה שבא לה, היא זקוקה לכנסת.
כאמור, כשיש כל כך הרבה שרים בממשלה - יש מעט חברי כנסת בכנסת. אם בקואליציה הנוכחית יהיו 72 חברים, ומתוכם 36 שרים ועוד 16 סגני שרים, המשמעות היא שיהיו לקואליציה בכנסת רק 20 חברי כנסת שיהיו אמורים לתפקד בתור חברי ועדות. 20 חברי כנסת שייאלצו לפרפר בין 15 ועדות כנסת. זה פסיכי. אפילו אם אני מוריד קצת את מספר ועדות הכנסת - נגיד שרק עשר מהן מהותיות ממש לעבודה הפרלמנטרית - אפילו אז זה מספר פסיכי.
משום שהקואליציה צריכה שיהיה לה רוב בכל ועדה, זה אומר שכל חברת או חבר כנסת מהקואליציה ייאלצו להיות חברים בכמה ועדות במקביל. אין שום דרך לעשות את זה כמו שצריך כי לכל ועדה יש סדר יום משלה, עם דיונים משלה, עם הצעות חוק משלה, וכל אחת מהן מחייבת התמקצעות והבנה מדהימה של החומר. אין שום דרך להיות חברים בכל כך הרבה ועדות, להגיע לכל הדיונים, לקרוא את כל חומרי הרקע, להיפגש עם כל הגורמים הרלוונטיים, לקחת חלק בכל תהליכי החקיקה, להשפיע עליהם, לעבוד לטובת הציבור. פשוט אין דרך, זה לא אפשרי מבחינה טכנית. זה הופך את הכנסת להצגה, ומרוקן ממנה את התוכן שלה - את העובדה שהממשלה צריכה לעבוד אצל הכנסת, ולא יותר.
המחיר האמיתי - מספר המשרדים
על אף שמה שתיארנו עד כה הוא מאוד בעייתי, זה לא ה-מחיר הכי גבוה של ממשלה גדולה. הבעיה העיקרית בריבוי השרים בהיבט של הממשלה הוא ששרים חדשים מולידים משרדים חדשים. כשאנחנו מדברים על ממשלה אנחנו לא מדברים רק על מספר השרים, אלא גם על מספר משרדי הממשלה. כשאנחנו מוסיפים שרים אנחנו גם מוסיפים משרדים וכשאנחנו מוסיפים משרדים הם לרוב נשארים ולא הולכים לשום מקום - וזו כבר ממש פגיעה בציבור.
במאי 1999 נערכו הבחירות לכנסת ה-15. אהוד ברק גבר על בנימין נתניהו, וכעבור חודשיים, ביולי, הוקמה ממשלה חדשה. החוק קבע באותה תקופה שבממשלה יהיו מקסימום 18 שרים, אבל חוקים אפשר לבטל, וזה בדיוק מה שהכנסת עשתה. מספר השרים גדל ל-25. שזה המון, אבל איכשהו עוד די נורמלי ביחס לתקופה.
פתיחת מושב הכנסת ה-15 (צילום: עמוס בן גרשום, לע"מ)
כשברק הקים את הממשלה הוא התחיל לחלק תיקים. חילק את הביטחון לעצמו, את האוצר לבייגה שוחט, את משרד החוץ לדוד לוי, את משרד המשפטים ליוסי ביילין, את משרד החינוך ליוסי שריד, וכך חילק את כל המשרדים כולם, ורק לשמעון פרס לא נשאר. הדילמה של ברק הייתה אמיתית - אין לו משרד לתת לפרס, ואי אפשר לא לתת לפרס שום משרד, כי זה ייצור בעיה פוליטית בתוך מפלגת העבודה. מה עושים? ממציאים משרד כדי שפרס ירגיש מבסוט ויישב בשקט. וזה בדיוק מה שברק עשה. ב-6 ביולי 1999 שמעון פרס נכנס אחר כבוד למשרד לשיתוף פעולה אזורי, משרד שלא היה קיים עד לאותו רגע.
21 שנים אחרי כן והמשרד לשיתוף פעולה אזורי עדיין איתנו. 38 אנשים עובדים במשרד, מתוכם ארבעה מוגדרים בכירים ויושבים על משכורות גבוהות. תקציב המשרד הזה הוא 31 מיליון שקלים בשנה. וזה רק המשרד הזה. הוא לא לבד. יש לו משרדים חברים, שכולם הומצאו בשלב מסוים רק בשביל שאיזה פוליטיקאי יישב בשקט ולא יעורר מהומה.
במשרד לעניינים אסטרטגיים יש 39 עובדים, עם תקציב של יותר מ-100 מיליון שקלים בשנה, במשרד לענייני מודיעין - 20 עובדים, תקציב של 12 מיליון שקלים בשנה, במשרד לשוויון חברתי - 100 עובדים, תקציב של כמעט 450 מיליון שקלים בשנה, במשרד הנגב והגליל - 68 עובדים, תקציב של כמעט חצי מיליארד שקלים בשנה, במשרד לירושלים ומורשת - 12 עובדים שחולשים על 50 מיליון שקלים בשנה, וכמובן משרד התפוצות - 14 עובדים, מתוכם שלושה בכירים במשכורות נאות, עם תקציב של עשרה מיליון שקלים בשנה. משרד בלי שום סיבה וצורך.
מרוב עצים לא רואים את היער
ֿריבוי המשרדים הזה הוא לא רק בדיחה, ולא רק משאבה של כסף ציבורי שאין בו באמת צורך. אם זה היה כל מה שזה, ניחא. כלומר, זה שני מיליארד שקלים בשנה, שזה כבר ממש ממש לא סכום מבוטל, אבל גם שני מיליארד מתוך תקציב המדינה הם לא סכום שממשלה פושטת רגל בגללו. אפילו על זה אפשר היה להגיד מילא.
המחיר המלא, העמוק, של כל כך הרבה משרדים הוא הרבה יותר גבוה מהעלות הישירה שלהם. כשיש יותר מדי משרדים לא ברור מי אחראי על מה, למי יש איזה סמכויות, ומי הכתובת במקרה של הצלחה או של כישלון.
כשאתה רוצה לשאול את עצמך מי מתעסק בתעסוקת ערבים בישראל, מי השר או המשרד שאמון על הנושא, אתה תוך חמש דקות מאבד את הידיים והרגליים. האם זה משרד התעסוקה, האם זה המשרד לשוויון חברתי, האם זה משרד הנגב והגליל היכן שנמצאת מרבית האוכלוסייה הרלוונטית, האם זה משרד המיעוטים שהולך לקום בעוד דקה וחצי בהסכמים הקואליציוניים?
נסו לחשוב על זה לא רק מהזווית של המשרדים, אלא מהזווית של הגופים שאמורים לקבל שירות או תקציבים מהמשרדים האלה. קחו רשות מקומית, למשל, שרוצה לעשות פרויקט לתושבים הגמלאים של העיר והיא רוצה לקבל כסף עבור הפרויקט מהממשלה. אם היא מוצאת את עצמה עובדת מול שניים, שלושה או ארבעה משרדים שונים שמחלקים כסף למטרה הזו, כשכל אחד מדבר בשפה אחרת ומציב קריטריונים אחרים ולוחות זמנים אחרים, קיבלתם בלגן שלם ופגיעה בשירות שהציבור אמור לקבל, רק כי איזה חברת או חבר כנסת היו צריכים לקבל משרד בשביל להיות ממושמעים ולא לדפוק את ראש הממשלה בהצבעות.
ריבוי המשרדים יוצר ריבוי מחלוקות שלא נפתרות. ככל שיש יותר משרדים וגופים לצד השולחן בתהליך קבלת ההחלטות, כך תהליך קבלת ההחלטות נעשה מסורבל, ואין מי שיפתור מחלוקות שמתעוררות. והן מתעוררות. למשל נושא של אלימות בתוך המשפחה, שזה אומר כמעט תמיד אלימות של גברים נגד בנות הזוג שלהן. בשבוע שעבר נרצחו שתי נשים בידי בני הזוג שלהן, אחת בבת ים ואחת בחולון, ובשני המקרים היה מדובר בגברים שכבר היה להם עבר פלילי של אלימות כלפי בנות הזוג שלהן.
חיזוק וקידום קהילתי? המטה להגנה על ילדים ברשת ו"עיר ללא אלימות" - הם רק חלק מהגופים שעברו למשרד החדש של אורלי לוי-אבקסיס. השינויים צפויים ליצור כאוס בין משרדי ולפגוע באנשים הכי חלשים בחברה@Roi_Yanovsky #חדשותהערב
— כאן חדשות (@kann_news) 14 במאי 2020
לטור המלא:https://t.co/VYsznSaTgi pic.twitter.com/NbOoxlZEtv
לפני יותר משלוש שנים גובשה תוכנית לאומית לטפל בבעיה הזו, תוכנית מאוד מקצועית שגובשה בידי צוות מקצועי. אחרי שהצוות הגיש את ההמלצות, הממשלה אימצה את התוכנית והחליטה ליישם אותה. ומאז, כמה מפתיע, התוכנית מיושמת רק באופן חלקי, כי לגבי הרבה חלקים ממנה יש מחלוקות בין המשרדים. גם על תקציב, גם על סמכויות, וגם על צעדי מדיניות מסוימים.
לפעמים, כדי להוסיף חטא על פשע, הממשלה מחליטה לקרוע חלקים מתוך משרדים ולהעביר אותם למשרדים אחרים, פשוט כנדוניה פוליטית. זה בדיוק מה שקרה כשחיים כץ מונה לשר הרווחה. לכץ יש כוח פוליטי גדול בליכוד, והוא יודע לממש אותו. הלך לראש הממשלה ואמר שהוא רוצה לקבל אליו את תחום העבודה והתעסוקה, שהיה עד אותו רגע תחת משרד הכלכלה. למה? ככה. לראש הממשלה לא הייתה המון ברירה, בכל זאת חיים כץ, אז הממשלה החליטה - מעבירים.
דיברתי לאחרונה עם מישהי במשרד הכלכלה שסיפרה לי שתהליך ההעברה הזה, לקרוע מפה ולהעביר לשם, לקח שנה וחצי. שנה וחצי שבמהלכה השירות לציבור נפגע. למה? כי הפוליטיקאים רצו. גם מנהלת השירות הלאומי זזה ממשרד למשרד יחד עם השרים של הבית היהודי. היא התחילה במשרד המדע, נדדה למשרד הכלכלה, אחר כך למשרד הגמלאים, והיום, תאמינו או לא, היא נמצאת במשרד החקלאות, פשוט כי המשרד הזה מאויש עד לאחרונה על ידי ארי אריאל מהבית היהודי.
מקבלת משרד חדש. אורלי לוי-אבקסיס (צילום: מרים אלסטר, פלאש 90)
למה השירות הציבורי צריך להיפגע? התשובה היא שבין היתר, כל יחידה כזו, כמו כל יחידה ממשלתית, לא פועלת בוואקום. כל יחידה ממשלתית צריכה גם שירותי מטה - ייעוץ משפטי, חשבות, כוח אדם ועוד.
שלב הפתרונות
איך שומרים על מבנה פשוט ונורמלי של הממשלה מצד אחד, אבל עדיין מתחשבים בזה שיש צרכים פוליטיים שצריך לתת להם מענה? פתרון אחד היה יכול להיות בצד של הצרכים הפוליטיים - אם היו יותר חברי כנסת זה היה פותר את הבעיה הפרלמנטרית, ואיכשהו החוק הנורווגי - שאומר ששר בעצם מתפטר מהכנסת ואז נכנס חבר או חברת כנסת אחרים במקומו - מצמצמים את הבעיה, על אף שיש לו גם חסרונות. אפשר היה גם ללכת על קטע של - חבר׳ה, אין מקום למספיק שרים. תתחילו בתור חברי כנסת, אולי ראשי ועדה, ואחר כך תתקדמו. אבל היי, זה כבר עניין של נורמות פוליטיות וחינוך ותרבות, כנראה שאנחנו לא שם, וחבל.
יש עוד פתרון. ב-2015 ישבו כמה פקידים ממשרד ראש הממשלה ומאגף התקציבים במשרד האוצר וחיברו דוח שבדק מה קורה בישראל ומה קורה במדינות אחרות, והמליץ לממשלה החדשה שהוקמה אז - ממשלת נתניהו-כחלון כיצד לצמצם את מספר המשרדים מצד אחד, אבל לאפשר גמישות פוליטית וקואליציונית מצד שני.
איך מצמצמים משרדים? חלק מבטלים כליל והופכים לרשויות מקצועיות עצמאיות, כמו למשל משרד התקשורת שבקלות רבה יכול להפוך לרשות ממשלתית כמו ה-FCC בארצות הברית. משרדי ממשלה אחרים אפשר להפוך לרשויות או יחידות בתוך משרדים אחרים, וחלק מהמשרדים אפשר לאחד. למשל, משרד לתשתיות לאומיות יכול להכיל בפנים גם את משרד התחבורה, גם את משרד האנרגיה, גם את רשות המים וגם את היחידה להגנת הסביבה. המשרד לביטחון הפנים יכול להיות חלק ממשרד המשפטים. משרד הכלכלה יכול לכלול את משרד החקלאות, את משרד התיירות והמדע. ואפשר לחשוב על צורות רבות ואחרות.
ומה עושים עם השרים? בואו נצא מנקודת הנחה שלא כל השרים סתם מחפשים כיבודים, אלא שחלקם, אולי רובם, אשכרה מעוניינים לעבוד, לשנות משהו לטובת הציבור. איך אפשר לתת להם את האפשרות הזו מבלי להגדיל את מספר המשרדים? אפשרות אחת היא למנות שרים לטובת פרויקט מסוים, או נושא מסוים, מבלי שיש להם משרד. והאמת? כבר עשינו את זה בעבר. איתן כבל היה בזמנו השר הממונה על רשות השידור מבלי לשנות את המבנה של משרד התקשורת. מיקי איתן מונה לשר לענייני שיפור השירות לאזרח וקידם כמה דברים יפים וטובים מתוך משרד ראש הממשלה. ויש דוגמאות כאלה מהעולם, כמו באנגליה, שם מינו שר לענייני ברקזיט שיושב בתוך משרד ראש הממשלה.
זה לא בהכרח מודל כזה מוצלח, ולכן מחברי הדוח ההוא מ-2015 המליצו על מודל שקיים במדינות רבות באירופה - כמה שרים באותו משרד. אלה יכולים להיות שרים שחולקים מעמד זהה, ואף אחד לא גובר על השני. זה קצת בעייתי כי זה מחייב הרמוניה בין השרים ועלול להשאיר מחלוקות לא פתורות שצריכות לעלות לרמת ראש הממשלה.
זוכרים שכשהוא היה שר אוצר, היה איתו עוד שר במשרד? בנימין נתניהו (צילום: מרק ישראל סלם, פלאש 90)
ולכן יש מודל נוסף - כמה שרים באותו משרד, שחלקם אחראים על נושאים מאוד מסוימים בתוך פעילות המשרד, עם שר אחד בכיר יותר שאחראי על כל פעילות המשרד. זה מודל שקיים בהרבה מדינות, כולל בארצות הברית. סוג של שר וסגן שר, מבלי לקרוא לזה סגן שר. זוכרים שפעם, מזמן, מאיר שטרית היה ״השר במשרד האוצר״ מתחת לשר האוצר בנימין נתניהו? כשנתניהו היה שר האוצר בשנים 2003 עד 2005, היה איתו עוד שר במשרד. לא סגן שר, אלא שר. מאיר שטרית, שההגדרה שלו הייתה השר במשרד האוצר. מה הוא עשה שם? לא המון, אבל הוא לא רצה להיות סגן שר. אז זה יכול להיות פתרון מעניין, אם עושים את זה ברצינות.
הדוח הזה שחובר ב-2015, זה שקרא לצמצם את מספר משרדי הממשלה, נכנס להסכם הקואליציוני שנחתם בין הליכוד וכולנו בהקמת הממשלה ההיא. יודעים מה קרה עם זה מאז? כלום. מספר משרדי הממשלה רק גדל. ועכשיו, ככה נראה לפי ההסכמים הקואליציוניים החדשים, המספר שלהם יגדל שוב, והציבור ישלם את המחיר.
